제프리 매니 (GEOFFREY MANNE)    

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2016년 11월 20일

저자소개

제프리 매니(@geoffmanne)는 오레곤 주 포틀랜드에 위치한 국제법률경제센터(International Center for Law and Economics) 설립자 겸 소장이다. 국제법률경제센터는 구글, 아마존, 페이스북 등 기술 기업의 재정 지원을 받았다. 

유럽 위원회(European Commission)의 문제 제기는 시장 메커니즘에 대한 철 지난 이해를 바탕으로 한 것으로서 부자연스러워 보인다. 그들의 주장은 이러한 식이다. ‘구글(Google) 검색은 지배적이다’ … 아마존(Amazon)과 페이스북(Facebook)을 시장에서 제외한다면. ‘안드로이드(Android)는 독점이다’ … 아이폰(iPhone)을 빼면. ‘구글이 경쟁사 앱을 안드로이드에서 배제한다’ … 사용자가 대안을 얼마든지 쉽게 설치할 수 있다는 사실을 무시한다면.

달리 표현하면, 구글은 모바일 인터넷으로 통하는 모든 주요 경로를 사실상 통제하고 있으며 자신의 지위를 이용해 경쟁을 원천 봉쇄하고 혁신을 가로막고 있다는 것이다. 그런데 이게 사실이 아니다. 실제 세상의 넓고 복잡한 시장에서 구글이 안드로이드에서 구동되는 앱의 라이선스를 부여하는 방식은 위원회가 주장하는 반경쟁과는 거리가 멀다.

10억 명의 왓츠앱(WhatsApp) 사용자의 선택은 틀릴 수 없다.

위원회의 주장의 골자는 구글이 안드로이드 기기에 특정 구글 앱을 사전 설치할 것을 요구함으로써 라이벌 서비스의 경쟁을 저해한다는 것이다. 그러나 구글 것이 아닌 안드로이드 앱이 사용자에게 다가가는 데 어려움을 겪고 있다면 데이터에 그러한 면이 나타날 터인데 실제는 그렇지 않다. 

오늘날의 소비자들은 그 어느 때보다 많은 힘과 정보를 가진 디지털 참여자들이다. 유럽 위원회가 2000년대 초반 그 유명한 마이크로소프트 반독점 조사를 시작했을 때, 윈도우(Windows) PC에서 인터넷 익스플로러(Internet Explorer), 윈도우 미디어 플레이어(Windows Media Player) 등의 대안을 찾아서 다운로드하는 것은 사용자에게 어려운 일이었다. 하지만 오늘날 사전 설치 앱의 대안을 찾는 것은 식은 죽 먹기보다 쉽다.

안드로이드 스마트폰을 사용하는 사람이라면 사전 설치된 앱을 숨기거나 비활성화하는 것, 혹은 구글의 플레이스토어(Play Store)에서 새로운 앱을 다운로드하는 것이 얼마나 쉬운지 잘 알고 있다. 구글의 어떠한 행동도 그러한 다운로드를 방해하지 않으며 경쟁사의 검색 앱과 브라우저를 포함한 앱의 절대다수는 무료로 이용가능하다.

또한 소비자들이 이러한 유연성을 충분히 활용하고 있다는 증거가 있다. 구글의 앱 스토어에는 약 250만 개의 앱이 존재하며, 사용자들은 2015년 한 해에만 약 650억 회의 다운로드 횟수를 기록했다. 1억 번 이상 다운로드된 앱은 약 200개이며 상위 20개 앱은 각각 10억 회에서 50억 회의 다운로드 횟수를 기록했다. 소비자는 구글 앱이 안드로이드 기기에 이미 설치되어 있는지의 여부와 관계없이 놀라운 속도로 비(非)구글 앱을 찾아내어 시험하고 있다.

페이스북이나 페이스북 메신저 같은 앱은 이제 누구나 갖고 있다. 왓츠앱(WhatsApp)은 놀라운 속도로 10억 명의 사용자를 확보함으로써 세계에서 가장 인기있는 메시지 서비스로 자리잡았다. 한편 사전 설치되어 있는 구글의 행아웃(Hangouts)과 구글플러스(Google+)는 비슷한 축에 끼지도 못한다.

구글 검색과 구글 크롬(Chrome)을 많은 안드로이드 기기에 사전 설치함으로써 사용자가 다른 검색 서비스를 이용하는 것을 막은 바도 없다. 현재 페이스북 앱에서 발생하는 모바일 브라우징의 비율은 전체 모바일 브라우징의 40%에 달한다. (구글의 가장 강력한 경쟁자들 중에서) 트립어드바이저 (TripAdvisor), 옐프(Yelp)와 같은 특화된 검색 앱은 수억 번 다운로드되었으며 이에 따라 사용자에 대한 접근성도 배가되었다.

이 모든 사실들이 적어도 유럽 위원회에게는 놀라운 사실이 아니다. 2014년 유럽 위원회가 페이스북의 왓츠앱 인수를 승인했을 때, 위원회는 자체 조사를 통해 소비자가 경쟁 앱들을 손쉽게 교체할 수 있다는 사실을 확인했다. 오늘날은 더욱 그러하다. 앱은 보통 무료 또는 아주 낮은 가격에 제공되고, 쉽게 다운로드할 수 있고 적은 저장용량만을 차지하며, 사용자는 스마트폰 앱을 쉽게 교체할 수 있고, 앱을 쉽게 사용할 수 있으며, 새로운 앱에 대한 정보를 즉시 얻을 수 있다.

규제의 의도하지 않은 결과

물론 구글은 사전 설치된 앱으로부터 이득을 본다. 이를 통해 자체 제품을 홍보함으로써 안드로이드 생태계에 투자한 막대한 금액을 일부 회수할 수 있다. 구글이 많은 안드로이드 기기 제조사에게 구글 검색을 사전 설치하고 (배타적은 아니지만) 기본 검색 서비스로 설정할 것을 요구하고 있으나, 이것이 나쁜 일은 아니다. 검색은 구글의 다른 (무료) 앱과 (무료로 제공되는 오픈소스인) 안드로이드 자체의 개발에 자금을 조달하는 데에 도움이 된다.

구글이 안드로이드 기기에 자사의 다른 앱을 설치하는 조건으로 기기 제조사에게 – 구글이 실제로 상당한 수익을 벌어들이는 - 구글 검색 또는 크롬 브라우저의 사전 설치를 요구하지 못하게 되면 어떤 일이 발생할지 상상해 보라. 구글은 하드웨어 제조사의 지메일(Gmail), 유튜브(YouTube) 등의 사전 설치에 대한 사용료를 부과하게 될 가능성이 높고, 이는 기기 가격 상승의 형태로 소비자에게 전가될 것이다. 오늘날 소비자들이 저비용의 무제한 앱 선택을 이미 누리고 있다는 점을 감안할 때, 이는 소비자에게 이익이 되기 어렵다.

또는 구글이 애플처럼 수직 통합을 감행하여 안드로이드 생태계에 대해 보다 엄격한 통제를 행사할 수도 있을 것이다. 이 또한 안드로이드의 개방성에 이끌린 앱 개발자들에게 유쾌한 일이 아니다. 스포티파이(Spotify)가 애플을 어떻게 생각하는지 보라.

기기 제조사의 사정도 좋을 것이 없다. 이미 애플이 스마트폰 수익의 절대 다수를 꾸준히 벌어들이고 있다. 안드로이드가 없었다면, 안드로이드가 무료로 제공되지 않았다면, 구글이 앱에 대해 막대한 사용료를 요구했다면 기기와 제조사의 수가 지금보다 훨씬 적었을 것이고, 기기 가격은 훨씬 높았을 것이다.

만인의 만인에 대한 경쟁

유럽 위원회는 결론을 내리기 위해 구글이 경쟁하고 있는 여러 시장을 정의하고, 디지털 생태계의 점점 다양화되는 경쟁의 양상을 포착할 수 없는 엄격한 범주를 이용해 구글과 경쟁사의 주위에 좁은 경계선을 그려내고 있다.

예를 들어 위원회는 구글이 ‘일반적 인터넷 검색(general internet search)’라 불리는 시장에서 부당한 지배력을 행사하고 있다고 주장하는데, 위원회는 이것이 구글이나 빙(Bing)과 같은 검색 엔진만이 제공할 수 있는 기능이라고 생각하는 것으로 보인다. 그러나 오늘날 ‘일반적 인터넷 검색’은 훨씬 더 폭넓은 곳에서 이루어지는 활동을 의미하며, 사용자들은 예전에 구글이나 빙에서만 이루어졌던 검색 활동의 대안으로 아마존, 페이스북, 트위터를 이용하고 있다. 위원회의 시장 계산에서 이러한 수치는 고려되지 않는다.

마찬가지로, 안드로이드는 사용자와 소프트웨어 공급자가 만나는 플랫폼의 하나에 불과하다. 하지만 위원회의 관련 OS 시장 정의에는 구글의 가장 강력한 모바일 경쟁자인 애플 아이폰과 막대한 수익을 벌어들이는 앱 스토어(App Store)가 빠져있다. 또한 모바일 앱을 스마트폰부터 엑스박스(Xbox), (여전히 시장의 90% 이상을 차지하고 있는) PC에 이르기까지 모든 윈도우 기기에서 작동할 수 있게 해주는 마이크로소프트의 "유니버설 윈도우 플랫폼(Universal Windows Platform)"도 무시하고 있다. 구글의 안드로이드 라이선스 계약에서 배제되었다고 주장하는 모바일 앱 개발자들에게 이것은 대단히 매력적인 미끼이다. 또한 빙, 코타나(Cortana)를 비롯한 마이크로소프트의 경쟁 서비스에 대한 막대한 유통망이 이미 구축되어 있다는 것을 의미한다.

위원회는 이러한 플랫폼 간의 전환 비용이 너무 높기 때문에 그들 사이의 경쟁이 의미가 없다는 주장을 통해 이러한 협소한 시장 정의에 대한 빈약한 변호를 하고 있다. 그러나 클라우드 서비스와 교차 플랫폼 앱으로 인해 전환 비용이 대부분 무의미해졌다. 실제로 애플의 유일한 안드로이드 앱인 무브 투 아이오에스(Move to iOS)는 사용자가 안드로이드에서 아이폰으로 쉽게 옮길 수 있도록 만들어졌으며, 사용자들은 기록적인 비율로 애플로 옮겨가고 있다.

그럴싸한 반독점 사례를 만들기 위해 지배라는 환상을 만들어내도록 시장을 조각내는 것은 아주 간단한 일이다. 실제 소비자에게 이득이 되는 방식으로 시장을 규제할 수 있도록 실제 시장의 복잡한 역학 관계를 이해하는 것은 완전히 다른 차원의 일이다.

마이크로소프트가 자사의 유니버설 플랫폼으로 하고 있는 일, 애플, 구글, 페이스북이 베끼기 시작한 일은 기기와 소프트웨어 모두의 경쟁 양상을 변화시키리라는 점이 거의 확실하다. 애플과 구글 사이의 지속적인 분투와 마찬가지로, 이러한 전개도 위원회가 예상하지 못한 방식으로 시장을 계속해서 붕괴시켜 나갈 것이다.

오늘날 모든 운영체제와 많은 소셜 네트워크는 모든 곳에서 모든 일을 가능하게 만들어야 한다는 경쟁에 갇혀있다. 교차 플랫폼 앱과 서비스, 통합 개발 체계, 데스크톱, 모바일, 자동차, 웨어러블 기기의 등장, 플랫폼으로서의 앱 등 새로운 현실이 등장하고 있다. 유럽 위원회가 어제의 시장으로 오늘의 경쟁을 억지로 끼워 맞추려는 노력을 하더라도 이러한 진화는 계속될 것이다.

래리 다운스(Larry Downes)가 그의 명저<파괴의 법칙 (The Laws of Disruption)>에서 이야기한 것처럼, 규제기관은 “디지털 세상이 무법의 개척지가 아니라는 점을 증명하기 위해 무언가, 혹은 모든 일에 경종을 울리는 일이 너무 잦다.” 그러한 충동은 이해할만하다. 그러나 단순히 무언가를 하기 위해 인위적으로 재단된 상자를 가지고 디지털 경쟁을 들여다보는 것은 의미가 없는 일이다. 

섕커 싱엄(Shanker Singham)

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2018년 7월 18일

구글 안드로이드(Google Android) 사안에 대한 유럽 위원회(European Commission)의 결정은 미국과 유럽의 독점방지 문제에 대한 접근방식의 차이를 보여준다. 또한 반독점 규제 기관이 새로운 미디어 경제의 기본적인 경제 동인과 전반적인 기술에 대해 아직 이해하고 있지 못하다는 점을 보여준다.

이는 단순히 새 술을 낡은 부대에 담는 이야기가 아니며, 반독점 규제 기관들이 근본적인 차이점을 신속하게 분석에 포함시키지 않을 경우 이러한 핵심 분야의 혁신을 위협할 수 있는 분야이다. 첫 번째 문제는 구글 안드로이드와 같은 플랫폼의 한계 비용을 (0으로) 줄이는 것이다. U자 형의 한계 비용 곡선을 가진 기존의 재화와는 달리 한계 비용이 0으로 수렴하기 때문에 기업은 설치 횟수를 늘려야 하는 훨씬 큰 압박에 처하게 된다. 이는 기업들이 통상적인 상황에서는 마치 포식자 또는 반독점 위반처럼 보일 수 있는 종류의 제안을 할 가능성이 높다는 것을 의미하며, 특히 단일 기업의 행위에서는 더욱 그러하다. 

두 번째 문제는 유럽 당국이 기업들이 실제로는 가격에 대해 힘을 갖지 못하는 상황에서 지배력을 찾으려고 하는 경향이 있다는 점이다. 이 분야에서 시장의 권력은 기존 재화 시장에 비해 훨씬 덜 견고하다. 오늘 높은 시장 점유율을 가진 기업이 내일은 밀려날 수도 있고, 이 분야의 변화는 그렇게 빠른 속도로 일어난다. 마지막으로 이들 기업이 누구와 경쟁하는지 이해하는 것이 매우 중요하다. 오늘날 빠르게 움직이는 새로운 미디어 환경에서 플랫폼은 점점 더 치열하게 서로 경쟁하고 있다. 많은 반독점 분석에서 이러한 현실을 고려하지 않고 플랫폼 자체 내의 경쟁에 대해서만 살펴보고 있다.

이번 결정으로 인해 초래될 가능성이 높은 것은 특정 플랫폼이 다른 플랫폼과 적절히 경쟁할 수 있는 능력을 훼손하는 것이며, 이는 플랫폼 간의 경쟁에 있어 심대한 영향을 미치게 될 것이다. 그리고  혁신과 전반적인 소비자 선택에 미치는 영향도 지대할 것이다.

섕커 싱엄은 경제문제연구소(Institute of Economic Affairs)에서 국제 무역 및 경쟁 부문을 이끌고 있다. 

더크 아우어(Dirk Auer)

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2018년 7월 18일 

더크 아우어는 리에주 경쟁 혁신 연구소(Liege Competition and Innovation Institute)의 연구위원으로, 현재 유럽 경쟁법과 미국 독점 금지법의 “혁신 방어”에 초점을 맞춘 박사과정 연구를 마무리하고 있다. 2011년 리에주 대학에서, 2014년 시카고대학 로스쿨에서 각각 법학석사(LLM) 학위를 취득했으며, 두 곳의 국제 로펌에서 경쟁법 관련 소송을 맡아 처리한 경력을 갖고 있다.

이야기는 2007년 1월 9일 아침에 시작되었다. 당시에는 눈치채고 있는 사람이 거의 없었지만, 무선 통신의 세계가 영원한 변화를 겪게 되는 순간이었다. 스티브 잡스(Steve Jobs)가 항상 입는 터틀넥 상의를 입고 무대에 올라 아이폰(iPhone)을 공개했다. 그 이후의 일은 역사가 말해준다. 아이폰은 무선 통신 업계의 패러다임을 변화시켰다. 물리적 키보드도, 접었다 펴는 전화기 몸체도, 튀어나오는 안테나도 더 이상 필요가 없게 되었다. 검은색의 아름다운 디자인, 거대한(당시에는 3.5인치면 상당히 큰 것이었다) 터치스크린, 후면 카메라가 이 모든 요소들을 대체했고, (조금 뒤의 일이지만) 애플리케이션을 소비하는 혁명적인 방식이 새롭게 등장했다. 바로 앱스토어(App Store)다. 매출은 폭증했고 애플(Apple)의 주가는 세계에서 가장  가치있는 기업 중 하나가 될 기세로 치솟았다. 이야기는 거기서 끝날 수도 있었다. 그랬다면 지금 우리는 모두가 아이폰을 쓰고 있을지도 모른다. 하지만 몇 년 전 구글(Google)이 안드로이드(Android)라는 이름의 작은 스타트업을 인수하며 무선 통신계에 발을 들여놓았다. 처음에는 2007년 말 첫 휴대전화를 선보일 예정이었다. 하지만 애플의 아이폰 발표로 인해 구글은 계획을 다시 세워야 했다. 결국 구글과 파트너들이 경쟁력 있는 해답, 즉 HTC가 만들어낸 구글 넥서스 원(Google Nexus One)을 내놓은 것은 2010년의 일이었다. 

유럽 위원회(European Commission)가 내린 구글 안드로이드 결정을 이해하기 위해서는 이러한 3년의 시간 동안 구글이 실행한 전략을 이해할 필요가 있다. 

최고의 혁신에 맞서는 방법

 아이폰을 타도하기 위해 – 혹은 그저 경쟁이라도 할 수 있도록 – 구글은 많은 후발주자들이 경험하는 딜레마에 직면했다. 따라 할 것인가, 차별화할 것인가? 구글의 해결책은 양자를 결합한 것이었다. 터치스크린, 카메라, 애플리케이션은 받아들였지만 한 가지 핵심적인 측면에서는 차이를 보였다. 애플이 아이폰을 총체적으로 관리하는 반면, 구글은 소위 말하는 애플의 “담장이 있는 정원(Walled Garden)”의 대체재로서 보다 탈중앙화된 접근방식인 라이센스 방식의 오픈소스 운영체제를 채택했다.

구글과 여러 파트너들은 2007년 11월 오픈 핸드셋 얼라이언스(Open Handset Alliance, OHA)를 결성했다. 네트워크 운영자, 소프트웨어 기업, 휴대전화 제조사들이 느슨하게 연결된 이 조직이 안드로이드 운영체제를 이끈 동력이었다. 구글과 파트너들은 OHA를 통해 OHA 호환 안드로이드 기기에 대한 최소 사양을 마련함으로써 기기 제조사부터 앱 개발자까지 기기 생태계의 모든 수준이 적절하게 기능할 수 있도록 했다. OHA는 첫 번째 보도자료를 통해 다음과 같이 이야기했다.

"휴대전화 제조사와 무선 통신 운영업체들은 안드로이드를 자유롭게 커스터마이징함으로써 혁신적인 신제품을 훨씬 적은 비용으로 더욱 빠르게 시장에 선보일 수 있게 될 것이다. "

"개발자들은 휴대전화의 기능과 도구에 대한 온전한 접근권을 가짐으로써 보다 강력하고 사용자 친화적인 서비스를 구축하여 인터넷 개발자 모델을 모바일 공간으로 끌어들일 것이다. 또한 전세계 소비자들은 보다 강력한 서비스, 풍부한 인터넷 애플리케이션, 편리한 사용자 인터페이스를 지닌 모바일 기기를 보다 저렴한 가격에 이용함으로써 궁극적으로 보다 우월한 모바일 경험을 할 수 있게 될 것이다."

오픈소스 방식은 여러 가지 이점을 갖고 있지만 – 특히 노동력 분산의 개선의 측면에서 – 그렇다고 문제가 없는 것은 아니다. 한 가지 핵심 난제는 공동체를 구성하는 수십 개의 기업을 조정, 독려하는 일이다. 구글은 다양한 안드로이드 생태계가 하나의 공통된 목표를 향하도록 해야 할 뿐만 아니라, 무료로 제공되는 속성을 가진 제품으로부터 수익을 창출해야 한다. 유럽 위원회 조사의 시발점이 된 것은 이러한 두 가지 문제에 대한 구글의 해답이었다.

첫 번째 문제는 안드로이드의 탈중앙화의 직접적 결과이다. 동일한 운영체제에서 작동되는 아이폰은 소수인 반면(애플이 일정 시기에 시판하는 몇몇 모델로 한정된다), 안드로이드는 엄청나게 다양한 제품으로 출시된다. 일부 기기는 구글이 자체적으로 만들지만 다른 기기들은 삼성, LG 등의 하이엔드(high-end) 제조사들이 만들어내며, 원플러스(OnePlus)와 같은 ‘플래그십 킬러(flagship killer)’, 모토로라(Motorola), 아너(Honor, 화웨이(Huawei)의 브랜드 중 하나) 등과 같은 저가폰도 있다. 차이는 그것으로 끝이 아니다. 삼성, 샤오미(Xiaomi), LG (외에도 여럿 존재한다) 등과 같은 제조사들은 안드로이드의 기본적인 설정을 변경하고 있다. 삼성 휴대전화의 경우 자사의 인공지능 가상 비서인 빅스비(Bixby)를 대거 채택하고 있으며, 샤오미의 경우 새로운 사용자 인터페이스를 제공한다. 결과적으로 안드로이드 시장은 엄청나게 다양화되어 있다.

이러한 다양성을 관리하는 것은 까다로운 일이다(여러 가지 이해관계가 얽힌 사업이 파국을 맞지 않도록 하는 것은 모든 오픈소스 프로젝트의 과제이다). 구글과 OHA는 이에 대해 훌륭한 해결책을 내놓았다. “비호환” 기기, 즉 소프트웨어 또는 하드웨어가 사전에 결정된 사양과 너무 동떨어진 기기에 벌칙을 부과하는 것이다. 이 경우 구글은 자사 소유의 애플리케이션 (대표적으로 플레이스토어(Play Store)) 사용권 허가를 거절할 수 있다. 최소한의 통일성을 확보하는 것은 앱이 모든 기기에서 순조롭게 작동할 수 있도록 해준다. 또한 사용자에게 일관성 있는 경험을 제공하고 (이로써 안드로이드 브랜드를 보호한다) 안드로이드용 애플리케이션 개발 비용을 줄여준다. 안드로이드 개발자들이 이러한 “파편화 방지” 조치를 칭송하고 위원회의 조사를 재앙이라 부르는 것은 놀라운 일이 아니다.

두 번째로 중요한 문제는 안드로이드 운영체제가 오픈소스 프로젝트라는 사실에서 비롯된다. 따라서 기기 제조사들은 무료로  소프트웨어를 사용할 수 있다. 이것은 작은 이점이 아니다. 안드로이드 스마트폰의 가격을 낮추어 저가 시장을 열어주는 것이다. 여러 가지 요인이 영향을 미치기는 하나, 최상위 제품인 삼성 갤럭시 S9+($819)가 이에 상응하는 애플의 아이폰 X($1165)보다 약 30% 저렴하다는 사실에 주목할 필요가 있다.

경쟁력 있는 운영체제를 무료로 제공하는 것은 소비자에게 환상적인 거래일 수 있으나 사업적 측면에서는 분명한 문제가 된다. 구글과 OHA의 다른 구성원들이 안드로이드 기기의 개발, 개선, 홍보에 퍼부은 엄청난 돈을 어떻게 회수할 것인가? 다른 오픈소스 프로젝트와 마찬가지로, 기본적으로 보완재에 의존해야 한다. 구글은 안드로이드 운영체제를 제작할 때 수익이 나는 광고 기반의 서비스 (특히 구글 검색) 소비가 늘어날 것을 기대한다. 이러한 전략은 로스 리더(loss leader) 또는 보완재 전략이라 불린다.

구글은 이러한 로스 리더 전략을 구체화하는 두 가지 주요 계약 조항을 활용한다. 첫째, 다수의 자사 소유 애플리케이션을 번들로 제공한다. 제조사는 (안드로이드 생태계의 중추인) 플레이스토어 앱을 얻기 위해 반드시 구글 검색과 크롬(Chrome) 앱을 사전 설치해야 한다. 둘째, 구글은 제조사 및 네트워크 운영자와 “수익 공유” 계약을 다수 체결했다. 이들 기업은 사용자의 홈 화면에 구글 검색을 두드러지게 표시하는 대가로 금전적 보상을 받는다. 실제로 이들은 이러한 검색창의 사용을 통해 구글이 얻게 되는 한계 수익의 일부를 받는다. 두 가지 조치 모두 궁극적으로 사용자가 구글의 가장 수익성 있는 서비스를 사용하도록 넌지시 독려한다 – 그러나 강요하지는 않으며 사용자가 경쟁 앱을 설치하는 것을 막지도 않는다.

독자들은 이것이 윈-윈의 상황이라고 생각해도 무리가 없을 것이다. 사용자는 경쟁력 있는 제품을 무료로 얻고, 구글과 다른 OHA 구성원들은 애플과 맞서 경쟁할 수 있는 충분한 돈을 번다.

하지만 위원회의 생각은 다르다.

위원회의 오만

유럽 위원회는 구글이 경쟁을 저해하고 있다고 믿는다. 아직 결정문이 발표되지는 않았지만, 주장의 골자는 구글의 파편화 방지 조치가 소프트웨어 개발자들이 경쟁 운영체제를 출시하지 못하도록 막고 번들 제공과 수익 공유가 경쟁사의 검색 엔진을 방해한다는 것이다.

이러한 분석은 몇 가지 명백한 사실들에 반하는 것이다.

●      우선, 안드로이드 생태계는 활력이 넘친다. 수많은 기업들이 안드로이드의 변형 버전을 출시했으며, 이들 중에는 구글 앱을 포함하고 있는 것도 있고, 그렇지 않은 것도 있다. 아마존(Amazon)의 파이어(Fire) 제품군이 대표적인 사례이다.

●      둘째, 구글의 행위가 검색 엔진 시장에 영향을 미친다 해도 반경쟁의 속성을 띄지는 않는다. 만약 지난 2005년 야후(Yahoo)가 모바일 인터넷의 중요성을 이해하고 있었더라면 엄청난 실패를 모면할 수 있었을 것이다. 당시 야후는 여전히 30%의 시장 점유율을 기록하고 있었고, 구글의 시장 점유율은 36%였다. 사업 기회를 포착하지 못하는 기업은 시장에서 퇴출된다. 이것은 고쳐야 할 문제가 아니라 시장 경제의 가장 중요한 특징이다. 이로써 소비자가 선호하는 제품이 드러나고 가치가 적은 제안으로 자원이 배분되는 것을 막을 수 있다.  

●     마지막으로, 구글의 행위는 다른 검색 엔진이 자사의 검색창 또는 가상 비서를 스마트폰에 탑재하는 것을 막지 않는다. 이는 기본적으로 삼성이 자사의 빅스비 서비스를 위해 구글 서비스를 포기함으로써 한 행동이다. 달리 말해 구글은 단순히 핵심 앱을 기기의 홈 화면 또는 그 가까이에 배치하기 위해 다른 기업과 경쟁하고 있는 것 뿐이다. 

심지어 위원회의 논리가 일정 부분 옳다고 하더라도, 이는 마치 닭 잡는 데 소 잡는 칼을 집어 드는 격이다. 안드로이드, 소프트웨어 산업, 유럽 경쟁법에 미칠 잠재적 반향이 엄청나기 때문이다.

●      우선 위원회가 안드로이드의 경쟁 입지를 애플에 비해 현저히 약화시킬 위험이 있다. 안드로이드는 복잡한 생태계이다. 전체적인 생존 가능성을 위협하지 않으면서 전략에 점증적 변화를 가져올 수 있다는 생각은 위원회의 오만을 보여주는 신호이다.

●     보다 크게 보면 구글을 가혹하게 대하는 것은 다른 기술 플랫폼에 현저한 유인 효과를 가져올 수 있다. 다른  이들이 이미 지적했듯이, 위원회의 결정은 지배적 기업이 경쟁사 서비스와 비교해 자사 서비스를 선호하는 것을 허용해서는 안 된다는 생각에 기반한다. 이러한 차별 금지 정책을 액면 그대로 받아들인다면 기업은 폐쇄형 플랫폼을 설계해야 하는 입장에 처한다. 경쟁사를 처음부터 배제하면 차별할 대상이 없어지기 때문이다. 이로써 반독점 규제기관의 접근 여지를 허용하지 않는 것이다(위원회는 애플의 자사 서비스에 대한 훨씬 더 실질적인 선호가 아니라 구글의 자사 서비스에 대한 최소한의 선호에 반대하고 있는 것이다). 담장이 있는 정원만 존재하는 세계는 사용자와 혁신을 만들어내는 이들 모두에게 해가 될 수 있다. 

향후 수 일, 수 주에 걸쳐 많은 이들이 위원회를 변호하려 나설 것이다. 그들은 이러한 조치가 실리콘밸리의 거대한 기술기업이 가진 추상적인 ‘권력’에 맞서기 위한 필수적인 행동이라고 생각할 것이다. 경쟁사들은 자신의 정당성이 입증되었다고 생각할 것이다. 그러나 전체적으로 볼 때 이러한 결정이 잘못된 것이라는 데에는 거의 의심의 여지가 없어 보인다. 위원회는 스마트폰 세계에서 가장 경쟁적인 제품의 심장에 비수를 꽂을 것이다. 가장 큰 피해자는 소비자가 될 것이다.  

이것은 경쟁법이 실현하고자 하는 의도가 아니다. 

지가 튀르크(Žiga Turk)

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2018년 7월 9일

세상을 더 좋은 곳으로 만들어주는 것은 신이나 관료의 지적 설계가 아니라 경쟁이다. 따라서 경쟁을 보호하는 것은 유럽 위원회의 주된 책무이다. 하지만 안드로이드의 경우 위원회가 커다란 실수를 하고 있다는 것이 지가 튀르크 교수의 주장이다.

지가 튀르크 교수는 슬로베니아 류블라냐대학 토목측량공학부에서 건설정보학을 가르치고 있다. 그는 슬로베니아 정부에서 두 차례 장관직을 역임한 바 있으며 펠리페 곤잘레스(Felipe Gonzalez)가 이끄는 유럽의 장래 문제 검토 그룹(Reflection Group on the Future of Europe)에서 사무총장직을 맡았다.

안드로이드(Android)가 등장하기 전, 스마트폰 시장은 분화되어 있었다. 블랙베리(Blackberry), 노키아(Nokia), 에릭슨(Ericsson), 모토로라(Motorola) 등이 저마다 이메일, 웹 브라우저 등 스마트폰의 기능을 자신의 기기에 넣으려는 시도를 하고 있었다. 그리고 2007년 애플(Apple)이 그래픽 유저 인터페이스, 서드파티 앱, 앱 마켓을 지닌 현대적 스마트폰 개념인 아이폰(iPhone)을 개발했다.

이들 제조사 각각은 자체적으로 기기를 만들었고, 자체적인 운영체제와 자체적인 앱을 구동했다. 애플의 경우 애플이 앱스토어에서 판매할 의향이 있는 앱들이 구동되었다. 경쟁은 소수의 제조사로 제한되었다. 다른 모든 것은 하나를 선택하면 따라오는 것들이었다.

이들 스마트 기기의 가격은 1천 유로를 넘었다. 기업가나 정치인 등이 초기의 스마트폰을 사용했고, 나머지 사람들은 전설의 노키아 1100과 같은 일반 휴대전화를 사용했다.

안드로이드의 등장

안드로이드는 구글(Google)이 만들었지만 이를 사용하고자 하는 하드웨어 제조사에게 오픈 소스로 제공되었다. 몇 번의 버전 갱신이 이루어지고 난 후 안드로이드는 품질 면에서 애플의 iOS를 따라잡았고, 마침내 소비자들에게 스마트폰 선택의 기회가 주어졌다. iOS, 블랙베리, 안드로이드 등의 플랫폼을 선택할 수 있게 된 것이다. 또한 안드로이드 생태계 내에서도 수십 개의 제조사 중에서 선택할 수 있었고, 많은 이들이 안드로이드를 선호했다.

이로 인해 스마트폰의 가격은 극적으로 낮아졌고 스마트폰 기술에 대한 접근성의 민주화가 이루어졌다. 오늘날 누구나 1천 유로가 넘는 삼성 스마트폰과 매우 유사한 서비스를 제공하는 샤오미(Xiaomi) 스마트폰을 150 유로에 구입할 수 있게 되었다. 두 스마트폰 모두 동일한 앱을 사용할 수 있다.

순수한 하드웨어 사양의 측면만 보더라도 오늘날 판매되는 150 유로짜리 스마트폰은 3년 전 판매되던 최고 사양 스마트폰에 필적하는 배터리 수명, 화면 해상도, 프로세서 처리속도, 램(RAM) 크기 등을 갖추고 있다. 이를 가능하게 만든 것은 안드로이드 오픈소스 플랫폼, 그리고 기기 제조사 간의 경쟁이다. 아이폰의 가격은 여전히 높다.

안드로이드는 멍청한 전화기를 똑똑한 스마트폰으로 만들어주는 소프트웨어, 즉 앱이라는 새로운 경쟁 시장을 열어주었다. 전세계의 창조적인 사람들이 지금까지 3백만 개에 달하는 앱을 개발했다. 그것의 시작은 ‘앱 경제’라 불리는 것이었다.

많은 유럽 기업들도 여기에 참여하고 있다. 앱을 가장 많이 개발하는 20개 국가 중 6개가 EU 회원국이다. 앱 경제는 EU 내에서 약 2백만 개의 일자리를 만들어냈다.

요컨대, 안드로이드는 (1) 스마트폰의 민주화의 측면에서 어느 국가 보조금 또는 사회 정책보다 훨씬 큰 역할을 했고, (2) 스마트폰 하드웨어의 고도 경쟁 시장을 만들어냈으며, (3) 고도로 창의적이고 경쟁적인 스마트폰 앱 시장을 만들어냈다.

유럽 위원회(European Commission)의 개입

안드로이드의 개발은 공짜가 아니며, 구글도 자선단체가 아니다. 사람들이 안드로이드를 사용해 웹 검색을 하고, 인터넷 세상을 돌아보며 플레이스토어(Play Store)에서 앱과 콘텐츠를 구입할 때 구글은 수익을 낸다.

또한 제조사들이 크롬(Chrome), 검색, 플레이스토어 등을 자사 기기에 설치해 출고할 것을 권장하고 있다. 그 대가로 스마트폰 제조사들은 운영체제를 공짜로 받고, 몇몇 구글 앱을 공짜로 받으며, 심지어 구글이 이러한 앱을 통해 만들어내는 수익의 일부를 받기도 한다.

이에 동의하는 업체에게 구글은 EC 조사 대상이 되고 있는 세 가지 계약, 즉 호환성 계약(Compatibility Agreement), 모바일 애플리케이션 배포 계약(Mobile Application Distribution Agreement), 수익 공유 계약(Revenue Sharing Agreement)을 제공하고 있다.

호환성 계약은 안드로이드 시스템이 제조사 버전별로 세분되지 않고 안드로이드용으로 만들어진 앱은 삼성, LG, 모토로라, 화웨이(Huawei), 샤오미 등 제조사를 불문하고 구동되도록 하기 위한 것이다.

이것이 의무사항은 아니다. 아마존(Amazon)은 이에 동의하지 않았고 안드로이드 오픈소스를 무료로 가져다가 자사의 태블릿에 설치했다. 하지만 사용자들은 안드로이드 앱이 그 아마존 기기에서 작동될 것인지의 여부를 확신할 수 없다. 앱 제작자들은 아마존 태블릿만을 위한 특별 버전을 따로 만들어야 한다. 이는 완벽한 시장에서 퇴행하는 길이다.

두 번째 계약은 제조사들이 구글에게 최대 수익원이 되는 앱을 포함한 11개 구글 앱을 미리 설치할 것을 요구하고 있다. 이들 중 어떤 것도 설치하지 않기로 선택할 수는 있으나, 입맛에 맞는 것만 골라서 설치하는 것은 불가능하다.

이로 인해 구글은 제3자 검색 및 브라우저 앱에 대해 우위를 갖게 되지만, 제조사는 구글 생태계에서 발을 뺄 수 있는 선택지를 갖고 있다. 필자는 구글이 설치되지 않은 중국제 스마트폰을 갖고 있었는데, 그런대로 잘 작동했다. 나중에 구글 앱을 추가하는 것은 터치 몇 번으로 가능했다.

수익 공유는 특정 조건에서 가능하다. 통상적으로 제조사가 자신의 기기에 MS-도스(MS-DOS)나 윈도우(Windows) 등의 운영체제를 설치하고자 하는 경우 소프트웨어 개발자에게 돈을 지불해야 한다. 하지만 스마트폰 제조사들은 구글 검색을 설치하면 오히려 돈을 받는다.

이 또한 최종 사용자에게 이점이 된다. 개별 안드로이드 폰 사용자가 소프트웨어 사용권을 위해 돈을 지불하는 것이 아니라, 돈이 많고 사용량이 많은 사용자들이 그렇지 않은 이들을 지원해 주는 셈이다. 소프트웨어를 작동하게 만들어주는 사용권이 아니라 플랫폼을 사용하고 플랫폼 상에서 구입하는 데에서 수익이 나오기 때문이다. 

출구 경쟁과 혁신

몇몇 구글 앱이 경쟁에서 유리한 지위에 있는가? 그렇다. 11개의 앱이 있다. 그러나 이는 글로벌 경쟁이 이루어지는 스마트폰 생태계를 위해 지불해야 하는 작은 대가에 불과하다. 안드로이드와 같은 운영체제를 만드는 것은 공짜가 아니다.

무료로 제공되는 안드로이드 오픈 소스는 하드웨어 제조사들간의 경쟁 환경을 만들고, 앱 개발자들간의 경쟁 환경을 만들어낸다. 애플의 폐쇄적이며 독점적이고 수직적으로 통합된 사업에 맞서는 대안을 만들어낸 것이다.

이로 인해 스마트폰 가격이 낮아져 대중들이 스마트 모바일 서비스를 사용할 수 있게 되었다. 뿐만 아니라 언제든 터치 몇 번이면 구글 앱의 대안 앱을 설치할 수 있다.

위원회는 세 가지 앱의 경쟁을 미약하게 개선하기 위해 스마트폰 하드웨어와 소프트웨어 경쟁 시장을 만들어내고 유럽 스타트업들이 애플 지배의 시장에서 경쟁할 수 있게 만들어준 사업 모델을 끝장내려 하고 있다.

이는 황금알을 낳는 거위의 배를 가른 일화를 떠올리게 만드는 일이다. 이에 대해 생각해 볼 필요가 있다.

* 편집자 주: 유럽위원회는 2018. 7. 18. 안드로이드 결정을 발표하였다.

홍대식 교수 (서강대학교, 연구소장)* 

잊혀진(?) 공정위의 기능 

공정거래위원회는 흔히 공정거래법에서 부여한 권한에 근거하여 경쟁규제를 행하는 기관으로 알려져 있다. 그런데, 시장 대 정부, 경쟁 대 규제를 대립되는 개념으로 이해하는 입장에서 볼 때, 공정거래법에서 부여한 권한의 행사는 시장에서의 사업자의 활동을 규율하는 좁은 의미의 규제적 성격보다는 시장에서의 경쟁을 통한 자기통제(self-control)의 기능을 존중하는 가운데 그 기능의 원활한 작동을 방해하는 구조나 행태를 시정하는 법 집행적 성격이 위주가 되어야 한다. 따라서 경쟁규제라는 표현은 형용모순일 수 있다. 이러한 점은 공정거래법의 집행을 포함하여 시장에서의 경쟁질서 보호와 관련된 공정위의 여러 가지 활동이 통상적인 규제와는 달라야 하고 법의 수범자인 사업자 입장에서도 그와 다른 것으로 인식될 수 있어야 함을 일깨워준다. 

법 집행을 포함한 공정위의 활동이 통상적인 규제와 달라야 한다는 점은 공정위가 수행하고 있는 또 하나의 기능인 경쟁주창(competition advocacy) 기능에서 보다 분명하게 나타난다. 경쟁주창이라 함은 법 집행이 아닌 다른 수단을 통하여 경쟁을 촉진하기 위한 환경을 조성하는 것을 목적으로 하는 활동을 말한다. 법 집행이 주로 그 수범자인 사업자를 대상으로 법 준수 여부를 감시하고 위반시 구제수단을 강구하는 것인 데 반하여, 경쟁주창은 다른 정부기관과 일반 대중에게 경쟁의 중요성을 설득하고 경쟁의 혜택에 대한 인식을 높이는 것이라는 점에서 차이가 있다.  

공정위는 경쟁주창 기능으로 무엇을 하는가? 

공정위가 경쟁주창 기능을 수행하는 법적, 제도적 근거는 크게 세 가지가 있다. 

첫째는, 공정거래법 제3조에 규정된 공정위의 독과점적 시장구조 개선시책 수립․시행의무 조항이다. 이 규정에 근거하여 공정위는 관계행정기관의 장에게 필요한 의견을 제시하고 시장구조를 조사하여 공표할 수 있으며, 특히 시장구조의 조사․공표를 위하여 사업자에 대하여 필요한 자료의 제출을 요청할 수 있는 권한을 갖는다.  

둘째는, 공정거래법 제63조에 규정된 공정위의 경쟁제한사항을 내용으로 하는 법령의 제․개정에 관하여 관계행정기관의 장과 협의하는 권한에 관한 조항이다. 이러한 공정위의 권한은 경제 관련 입법과 공정거래법 사이의 가치 충돌 상황을 사전에 예방하기 위한 제도적 장치라고 할 수 있다. 

셋째는, 행정규제기본법에 근거한 규제영향분석(Regulatory Impact Analysis)의 일환인 경쟁영향평가(competition impact assessment) 제도이다. 2009년부터 국무총리실의 지침에 따라 관계행정기관의 장이 규제를 신설하거나 강화하는 법령을 만들면서 입법예고를 할 때 공정위에 법안과 규제영향분석서를 제출하도록 하고, 공정위는 이에 대한 경쟁영향평가를 실시한 후 그 결과를 해당 부처와 규제개혁위원회에 제출하게 되었다.  

위 세 가지 제도는 공통적으로 경쟁제한적 규제를 지속적으로 개선하기 위한 것이라고 할 수 있다. 그 중에서도 시장구조 개선시책과 관련된 공정위의 경쟁주창 활동이 공정위가 기존의 경쟁제한적 규제를 발굴하여 사후적으로 개선하기 위한 노력이라고 한다면, 경쟁제한적 법령 제․개정에 관한 사전 협의 제도와 규제 신설․강화 법령에 대한 경쟁영향평가 제도와 관련된 공정위의 경쟁주창 활동은 경쟁제한적 규제를 사전적으로 예방하기 위한 노력이라는 점에서, 두 가지 활동은 상호보완적인 역할을 한다. 특히 사전 예방 활동과 관련하여 사전 협의는 관계행정기관의 장이 경쟁제한적 법령인지를 자체적으로 판단하여 공정위와 협의하도록 하고 있어 사실상 공정위의 심사 기능이 형식적이었던 반면에, 경쟁영향평가의 경우 규제의 신설 또는 강화에 해당하면 당연히 이를 거치도록 되어 있어 경쟁제한적 법령에 대한 공정위의 심사 기능이 보다 실질적인 것이 되었다. 또한 공정위는 2010년 3월 ‘공정거래법 제63조에 의한 법령 등의 경쟁제한사항 심사지침’을 제정하여 경쟁제한사항을 경쟁에 미치는 효과에 따라 ① 사업자의 수 또는 사업영역의 제한, ② 사업자의 경쟁능력 제한, ③ 사업자의 경쟁유인 저해, ④ 소비자의 선택 및 정보 제한으로 나누고, 각 유형에 해당하는 사례를 제시하고 있는데, 이러한 기준은 공정위가 행하는 경쟁영향평가에도 원용될 수 있다. 

경쟁제한적 규제 개선을 위하여 공정위가 경쟁주창 기능을 적극적으로 수행하는 것은 매우 바람직하고 권장할 일이다. 공정위가 공정거래법을 집행하여 위반사업자를 제재하는 것은 이를 통하여 사업자에게 경쟁의 규칙에 따라 행동하는 유인을 제공하기 위한 것이다. 그러나 사업자가 처한 제도적 여건이 경쟁제한적 적응을 부추기는 것이라면 그 제도를 그대로 두고서 그 영향을 받는 사업자만을 제재하는 것은 자기책임의 원리에 맞지 않는 것이다. 다시 말해서 경쟁제한적 규제 개선은 법 집행과 병행하거나 경우에 따라서는 그에 앞서 이루어져야 할 중요한 과제이다. 다만 경쟁제한적 규제의 개선이 반드시 규제의 폐지를 의미하는 것은 아니라는 점을 기억할 필요가 있다. 산업분야에 따라서는 유효경쟁의 기반을 형성하고 공정경쟁을 촉진하기 위한 규제가 여전히 필요한 분야가 있고, 그런 분야에서는 규제의 합리화를 포함한 규제의 질적 개선이 더 시급한 과제이기 때문이다. 또한 시장구조 개선을 위한 공정위의 조사권한이 법위반 혐의를 전제로 한 구체적 위반행위 조사권한과 혼동되어서는 안 된다. 이와 관련하여 공정위가 사업자를 조사하면서 어떤 법위반 혐의가 있는지를 알려주지 않고 포괄적인 조사를 행한 후 조사 내용 중 위반행위를 걸러내는 방식의 조사 관행은 시정되어야 한다.  

도전과 과제 

공정위가 경쟁주창에 적극적으로 관여할 때까지, 정부는 시장실패 여부와 관계없이 다양한 범위의 규제적 개입을 허용하면서 경제 영역에서 성장지향적인 산업정책을 추구하였다. 이러한 상황에서, 공정위가 행해온 경쟁주창은 정부가 성장지향적인 산업정책을 우위에 두고 시장실패 요인과 관계없이 폭넓은 규제적 개입을 하는 것이 용인되는 단계에서 정부가 경제활동을 위한 경쟁적 환경의 촉진이라는 관점에서 규제적 개입을 폐지 또는 감소시키거나 적어도 규제적 개입에 대한 정당성을 필요로 하는 단계로 이행하는 데 결정적인 역할을 하였다. 한국 경제의 중요한 의사결정 과정에서 민간이 차지하는 비중이 커지고 국제적인 상호작용이 확대되면서 점차로 정부의 규제적 개입이 시장이 제공하지 못하는 성과를 대신 제공하거나 시장의 형성을 촉진하는 순기능보다는 이미 형성된 시장이 경쟁적인 시장으로 발전하거나 그 기능을 자율적으로 발휘하는 것을 방해하는 역기능이 더 나타나고 있었다는 점에서 공정위의 경쟁주창은 시의 적절하게 행해진 것으로 평가될 만하다.  

그 성과는 일차적으로 정부의 규제적 개입이 산업정책적 필요에 의하여 행해져 이를 정당화할 수 있는 시장실패 요인이 인정되기 어려운 산업 분야에서 잘 나타났다. 예컨대, 석유화학, 철강, 항공, 자동차 등 정부 주도로 산업이 육성되어 독과점구조가 고착화된 산업의 경우이다. 이러한 산업에서의 공정위의 경쟁주창의 성공은 주로 두 가지 요인에 기인하였다. 첫째, 공정위는 그 구조나 운영 면에서 경제정책을 담당하는 다른 경제부처들로부터 독립된 지위에서 규제입법 및 규칙제정 절차에 참여하는 법적·제도적 수단을 갖고 있었다. 둘째, 정부 차원에서 진행된 규제개혁 작업에서 공정위에 중요한 역할이 부여되었다. 또한 공정위는 금융, 에너지, 방송·통신 등 시장실패 요인으로 인하여 정당화될 수 있는 규제적 개입의 여지가 인정되는 산업의 경우 사적인 사업자의 행위가 행정지도와 같은 비공식적인 규제적 개입의 영향을 받은 것으로 보이는 상황에서도 원칙적으로 경쟁법을 집행하는 입장을 견지하였는데, 이는 경쟁법 집행을 통하여 경쟁주창의 영역을 비공식적인 수단에 의한 규제적 개입에도 확대시키는 계기가 되었다.  

개발도상국가 또는 신흥개발국가의 경우 시장과 경쟁 기능이 자생적으로 형성되지 않은 단계에 있다. 이들 나라에서는 시장 경쟁의 집행자보다는 그 형성자 또는 지원자로서의 정부의 역할이 강조된다. 그 과정에서 정부는 시장 경쟁 그 자체를 촉진하기보다는 경쟁자에 대한 보호 또는 지원을 일차적 목적으로 하는 산업정책 촉진을 우선하는 경향이 있다. 따라서 이들 나라에 시장경제체제가 정착된 선진국에서 발전된 경쟁법과 그 집행기구로서의 경쟁당국이 도입되더라도 경쟁당국이 산업정책을 담당하는 다른 경제부처와의 관계 정립을 주도할 법적 수단을 갖고 있지 못할 경우 경쟁주창과 경쟁법 집행 사이의 보완적인 상호작용을 기대하기 어렵다. 그런 점에서 경쟁당국의 정부 내 독립성과 규제입법 절차에의 참여를 보장하는 법제도를 둔 우리나라의 사례는 경제발전 경험 모형을 필요로 하는 다른 국가에도 긍정적인 시사점을 줄 것이다.  

경쟁주창과 관련한 공정위의 경험이 다른 국가에 주는 실제적인 교훈은 경쟁당국과 정부 내의 다른 경제정책 담당 기관들과의 적절한 관계 설정에 관한 것이다. 공정위의 경쟁주창에 의하여 법에 명시된 규제적 개입의 근거를 개선하더라도 산업정책의 유산(legacy)은 남아 있다. 보다 구체적으로 이는 산업분야별 규제당국에서 규제에 의하여 형성된 독과점구조를 자연스럽게 인식하고 자신의 규제 영역 내에 있는 사업자를 보호하는 방식으로 정책을 운영하는 경향으로 나타난다. 또한 공정위의 경쟁주창으로 인하여 정부의 입법절차를 통하여 규제가 신설·강화되는 현상이 줄어들어 산업분야별 규제기관이 정부입법을 통하여 그 권한을 극대화하기는 어렵게 되었다. 그러나 새로운 규제의 도입을 필요로 하는 산업분야별 규제기관은 공정위의 관여가 제도적으로 보장되어 있지 않은 의원입법에 의존하는 방식으로 공정위와의 사전 협의를 회피하는 현상도 나타나고 있다. 이는 경쟁당국으로서의 공정위의 역할과 위상에 대하여 정부 내의 다른 경제정책 담당 기관들이 아직 충분한 신뢰와 협력을 주지 않는 것과도 무관하지 않은데, 이는 단순히 제도를 도입하는 것만으로 해소되지 않는 문제라는 점에 유의할 필요가 있다. 따라서 공정위 스스로 그가 수행하는 경쟁정책에서 지향해야 할 시장 경쟁의 의미를 분명히 하고 경쟁적 환경의 촉진이라는 목적에 충실하게 경쟁주창을 수행함으로써 다른 공적인 기관과 차별화할 필요가 더 절실히 요구된다. 

* 이 글은 필자가 발표한 “공정거래위원회의 경쟁주창”(상사법연구 제31권 제4호, 2013)이라는 논문에 바탕을 두고 작성되었다. 이 논문의 영문판(”Competition Advocacy of the Korean Competition Authority")은 여기에서 찾아볼 수 있다.