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다니엘 오코너 * (2015년 4월 2일 작성)

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온라인 시장에서 빅 데이터와 그것이 미치는 영향은 최근 기술 정책에 대해 논의하는 강의에서 핵심 쟁점이 되어 왔다. 지난 몇 주 동안[역주: 원문의 작성 시점은 2015년 4월 2일임] 대서양을 사이에 둔 양 대륙(미국과 유럽)에서는 시장 진입 장벽으로서 빅 데이터의 개념을 중점적으로 다루는 행사들이 개최되었다. (동 주제는 미 연방거래위원회 위원들의 연설[및 보고서] 뿐만 아니라 그 후 유럽연합의 ‘디지털 단일시장’ 정책을 둘러싼 토론에서도 언급되었으며, 최근 학술 논문에 빈번히 등장하곤 한다.) 특히 논쟁이 되고 있는 것은 인터넷 기업들에 의한 데이터 축적이 시장에 새로 진입하는 기업들과 기존 기업들 간의 효과적인 경쟁을 불가능하게 함으로써 경쟁 자체를 방해하고 있느냐 여부이다. 나는 이 글을 통해 그 문제에 대해 신생 기업 및 기업가들이 지나치게 우려하지 않아도 되는 이유에 대해 설명하려고 한다.

인터넷 경제에 대한 틀에 박힌 관점에서 볼 때에는, (구글, 페이스북, 아마존, 핀터레스트, 트위터 등과 같은) 인터넷 플랫폼들이 규모를 확장하고 더 많은 사용자들을 확보하면서 그들이 축적하는 데이터도 더 많아진다. 동 데이터들은 제품을 개선시키고, 더 많은 사용자를 확보할 뿐 아니라, 궁극적으로는 더 많은 데이터를 가져오는 데 기여하며, 이러한 과정은 반복된다. 데이터를 시장 진입 장벽으로 보는 사람들은 이러한 끊어지지 않는 선순환 고리(양성 피드백 고리, positive feedback loop)가 효과적인 경쟁을 불가능하게 만든다고 주장한다.

동 주장이 매우 그럴 듯하게 들릴지 모르지만, 그간 치열한 경쟁 및 빈번한 와해(붕괴)로 규정되어 왔던 인터넷 경제의 짧은 역사를 고려해 볼 때, 동 주장의 타당성에 의심을 가지지 않을 수 없다. [자세한 내용은 안드레 러너의 '사용자 규모-서비스의 품질간 피드백 고리 (User Scale-Service Quality feedback loop)’에 대한 논의를 참고하라]. 페이스북이 마이스페이스를 따라잡고, 구글이 (당시 위에 언급되었던 사용자 규모-서비스 품질간 피드백 고리 측면에서 난공불락으로 여겨졌던) 이전 검색엔진 경쟁자들을 따라잡은 사례뿐만 아니라, 온라인 시장을 잠깐만이라도 살펴보면 시장 내 경쟁이 얼마나 치열한지 쉽게 알 수 있다. 도대체 일부 기업들이 빅 데이터 측면에서 대적할 수 없을 만큼의 우위를 점하고 있다고 여겨지는데도 왜 이렇게 경쟁이 치열할까?

첫째, 인터넷 시장에 대한 이러한 관점은 지나치게 단순화된 접근이다. 데이터는 혁신과 시장에서의 성공을 이루는 과정에서 필요한 많은 투입요소 중 하나이다. 둘째, 비경합성 (non-rivalrous) 및 한계수익체감(diminishing marginal returns) 등 데이터의 고유한 경제적 특징을 고려할 때 데이터의 축적은 지적재산권 포트폴리오나 높은 고정자본비용 등 다른 진입장벽과는 다르게 그 자체만으로는 장벽으로서의 역할을 하지 못한다. 데이터와 이를 분석하고 활용하는 도구들이 수많은 타사 소스들을 통해 쉽게 얻어진다는 사실과 위 특징들을 결합하면, 깨지지 않을 것 같은 데이터 피드백 고리 개념은 무너진다.

위 주장을 하나씩 다시 상세히 설명해 보겠다.

1) 데이터는 비경합적이며 비독점적이다.

일부에서는 데이터를 21세기 필수적인 투입요소로 보고 이를 석유에 비유하곤 한다. 물론 동 비유가 피상적으로는 매력적으로 들릴지 모르나 제프 매니(Geoff Manne)와 벤 스페리(Ben Sperry) 가 아래 지적한 것과 같이 여론을 호도하는 측면이 있다.

“그러나 데이터를 석유에 비유하는 것은 완전히 잘못된 것이다. 만약 엑슨社가 땅에 구멍을 뚫어 석유를 채굴하면 그 석유는 더 이상 BP社가 획득할 수 없다. 반면 데이터는 석유와 같이 유한한 자원이 아니다.”

경제적 측면에서 데이터를 포함한 모든 정보는 비경합적이고 비독점적이다. [맷 슈루어즈(Matt Schruers)는 이전에 동 문제에 대해 다룬 적이 있다.] 다시 말해, 만약 트위터가 내가 남성이며 여자 친구가 있고 스포츠를 좋아한다는 사실을 안다면, 페이스북도 동 정보를 알고 있다. 트위터가 동 사실을 알고 있다고 해서 페이스북이 동일한 정보를 알거나 이 정보를 이용하여 그들의 상품을 내 입맛에 맞도록 개선시키지 못한다는 것을 의미하지는 않는다. 따라서 투입 요소 중 하나인 데이터는 (기술 정책 분야에서 2개의 예를 들자면) 이동통신 분야에서 주파수 독점 소유권이나 희토류 광물에 대한 접근성이 시장 진입 장벽으로 기능하는 것처럼 진입 장벽으로 기능하지 않는다. 이 경우에는 (어떤 이동통신 사업자가) 한 나라의 전파의 일부분을 사용할 수 있는 독점적인 권리를 산다면 당연히 다른 경쟁자들은 동 전파를 사용할 수 없게 된다. 이는 전국적인 이동통신 서비스를 제공할 수 있는 기업의 수를 제한시킨다. 희토류 원소(REE, rare-earth elements)의 경우, 이동전화 제조업체는 기기를 만드는 데 동 원소들이 필요한데, 만약 한 기업이 제조 과정에서 희토류 원소를 소비하면, 다른 기업들은 동 원소를 더 이상 사용할 수 없게 된다.

또한, 사용자들은 멀티홈(multihome), 즉 동시에 여러 개의 온라인 플랫폼을 사용하는 경향이 있다. 구글과 빙을 함께 사용하든지, 아니면 핀터레스트와 트위터를 함께 사용하든지 간에, 누군가가 성공적인 제품을 구축했다고 해서 고객들이 그 제품을 단독으로 (독점적으로) 사용할 것이라는 보장은 없다. 온라인 중매 세계 (추후에 보다 자세히 설명할 예정)에서도, 고객들은 한 번에 여러 개의 온라인 데이트 제품(프로그램)을 사용한다. 이는 데이터 측면에서 무엇을 의미하는가? 여러 개의 기업들이 동시에 동일한 사용자 데이터에 접근이 가능하며, 한 개의 인터넷 플랫폼을 사용한다고 해서 다른 인터넷 플랫폼이 동일한 사용자의 동일한 정보를 획득할 권리를 막지 못한다.

특히 기본적인 고객 행동이나 선호도와 관련된 데이터가 경쟁에서의 승리를 위해 필수적인 요소이기는 하지만, 어떠한 회사도 데이터를 통제하거나 다른 기업이 사용할 수 없도록 차단할 수 없다는 사실은 데이터가 다른 유한하고 독점이 가능한 자원과 같이 시장 진입 장벽으로서 역할을 할 수 없다는 것을 의미한다.

2) 데이터의 한계수익은 빠르게 감소한다.

이 부분을 이론적으로 묘사하기 위해서는 기초 통계학(Stats 101)만 이해해도 된다. 다가오는 선거에서 사람들의 투표 선호도를 조사하는 경우 조사의 정확성을 확보하기 위해 충분히 큰 규모의 표본 집단을 구축해야 한다. 그러나 조사 참가자 한 명이 추가될 때마다 그 전 참가자 추가 시와 동일한 만큼 조사의 질이 향상되는 것은 아니다. 예를 들어, 여론 조사에 참가한 사람이 5명이라면 6명째 참가자를 추가시키는 것은 조사에 엄청나게 큰 가치가 있을 수 있지만, 만 명의 참가자를 이미 확보한 상황에서 한 명을 추가하는 것은 효과가 거의 미미하다. 따라서 만 명의 참가자를 확보한 조사가 5천명의 참가자를 확보한 조사보다 2배 더 정확한 것은 아니다. 사실 이 두 가지 경우 모두 오차범위가 1% 미만이다. (통계학 모범생들을 위해 추가 설명을 하자면, 정확성은 표본 규모의 제곱근만큼씩 증가하므로 표본 집단이 2배 커지면 정확도는 41% 증가한다. 따라서 규모 대비 수익은 빠르게 감소한다.)

[상기 예시는 보다 명확한 설명을 위해 단순화되었으므로 동 개념을 ‘빅 데이터’에 적용하는 것에 대한 보다 자세한 설명이 필요하면 안드레 러너의 보고서 61~76 문단을 참조하기 바란다.]

그렇다면 실제 세상에서 동 수학적 현실의 실질적인 영향은 무엇인가? 이러한 이유로 대부분의 인터넷 기업들이 소규모 사용자를 대상으로 알고리즘의 변화를 시험하는 것이다. (페이스북과 구글의 사례를 보라). 이 경우, 특정 시점을 지나면 규모가 가지는 비교 우위는 거의 없다. 그리고 산업이 성장하면서 상대적으로 규모가 큰 경쟁업체가 상대적으로 규모가 작은 업체에 대하여 가지는 비교 우위는 더 줄어든다.

이러한 수학적 현실을 살펴보면, 우리는 기업의 데이터 활용 및 분석 방식이 그 기업이 가진 데이터의 양 자체보다 훨씬 중요하다는 결론에 도달한다.

3) 데이터는 시장에서 쉽게 구할 수 있다.

미 연방거래위원회가 최근 발간한 데이터 브로커들에 관한 보고서를 보면, 공개 시장에서 데이터가 얼마나 쉽게 얻어지는지를 알 수 있다. 보고서는 동 과정에서 투명성과 책임성을 증진시켜야 한다고 주장하지만, 이러한 서비스가 온라인 경쟁을 더욱 활성화시킨다는 점을 분명히 하고 있다.

“소비자들과 긴밀히 소통할 수 있는 소규모 기업들로 인해 업계 내 경쟁이 증가함에 따라 소비자들은 다양하고 혁신적인 제품들이 출시되면서 혜택을 받는다.”

비록 동 보고서는 대규모 데이터 브로커들 중 9개 기업에 중점을 두고 있으나 시장 내에서 일반 기업들에게 유사한 서비스를 제공하는 브로커 기업 및 제품들은 훨씬 많다. 따라서 보고서에서도 아래와 같이 언급하였듯이, 신생 기업은 대규모 사용자 기반을 구축한 시장 선도 기업들이 데이터를 통해 얻은 통찰력과 유사한 수준을 갖출 수 있다.

“무엇보다도 몇몇 데이터 브로커들에 의해 제공되는 (데이터) 분석 제품들은 고객이 광고 캠페인을 위해 소비자들을 보다 정확하게 공략하고, 제품과 캠페인 메시지를 다듬으며 소비자의 태도와 선호도에 관한 통찰력 및 정보를 얻을 수 있도록 해 준다.”

4) 데이터 분석 시장도 활성화되어 있다.

소비자들이 데이터로부터 통찰력을 얻도록 도와주는 도구를 만드는 데이터 분석 전문 기업들의 시장 또한 매우 활성화되어 있다. 2015년에 데이터 분석 시장 규모는 약 1250억 달러에 달하는 것으로 파악된다. 이 글에서 동 현상에 대해 상세하게 다루지는 못하겠지만, 주목할 점은 자신들이 보유하고 있거나 얻은 데이터를 활용할 방법을 찾고 있는 기업들은 빠르고 (이러한 분석 도구를 처음부터 새로 만드는 것과 비교하여) 상대적으로 저렴하게 빅 데이터의 통찰력으로부터 혜택을 받을 수 있다. 심지어 사용자들이 대규모 데이터들을 분석하도록 도와주는 무료 오픈소스 기술(예: Hadoop)들도 널리 사용되고 있다. 그리고 미 연방거래위원회 보고서에서도 언급되었듯이 많은 데이터 브로커들이 기업들에게 단순히 미처리 데이터가 아닌, 분석되고 정리된 데이터를 제공한다.

5) 데이터의 가치는 시간이 지날수록 감소한다.

빅 데이터의 가치는 순간적이다. 과거 역사적 데이터들이 트렌드를 위해 발굴되어 제품 개선에 도움을 줄 수도 있지만, 광고 타겟팅과 같은 실시간 내려지는 결정들을 위해서는 가치가 거의 없으며, 따라서 많은 과거 데이터들을 축적한 기업들이 받는 이득도 제한된다. 대런 터커와 힐 웰포드가 작성한 보고서에도 나와 있지만, 비구조화된 데이터의 약 70%가 90일이 지난 후에는 고루해진다. 그 결과, 대부분의 데이터 처리나 분석이 실시간으로 (또는 거의 실시간으로) 이루어진다.

6) 온라인 시장 진입장벽은 매우 낮다.

데이터를 온라인 시장 내 진입 장벽으로 보는 관점은 인터넷이 진입장벽을 극적으로 낮아지게 한 역동적인 시장이라는 점을 제대로 파악하지 못하고 있는 것이다. 온라인에서 사업을 시작하고 규모를 확장하는 데 드는 자본 비용은 오프라인과 비교할 때 매우 낮다. 클라우드 플랫폼 및 스토리지 같은 제품들이 가진 특징들 - 전 세계 곳곳으로 확장할 수 있다는 점, 표준화된 기술과 커뮤니케이션 프로토콜, 그리고 빠른 가격 하락 등 - 을 보면 온라인 사업을 구축하는 데 드는 비용이 이미 낮으며, 나날이 저렴해지고 있음을 알 수 있다. 내가 전에도 주장한 바와 같이, 이러한 특징들은 기업들이 빠르게 규모를 확장하도록 해 주지만, 동시에 잠재적 경쟁기업들도 빠르게 성장하여 선도 기업을 따라잡도록 해 주기도 한다.

“인터넷상에서 소비자들은 거의 즉각적으로 최고의 제품이나 서비스에 모여들 수 있다. 즉, 때때로 최고의 제품이나 서비스는 빠르게 놀라울 정도로 높은 시장 점유율을 확보한다. 하지만, 구글이나 페이스북과 같은 기업의 부상을 촉발시켰던 이러한 역학관계가 그들에게 극도로 높은 경쟁의 압력을 가할 수도 있다.”

사실, 데이터( 및 데이터 처리 도구)의 광대한 가용성은 기존에 자리 잡은 기업들의 기반을 다져주기도 하지만, 시장 진입 장벽을 낮추는 효과가 더욱 크다. 이제는 소비자들의 선호도나 온라인상에서의 행동양식에 대한 정보를 얻기 위해 더 이상 사용자들에게 도움을 받을 필요도 없다. 따라서 제품 출시 첫 날에 이미 기업은 소비자 선호도를 반영한 제품을 디자인하고 특정 소비자들에게 지능적으로 반응하는 프로그램 인프라를 구축할 수 있는 것이다.

7) 데이터보다 더 중요한 것은 아이디어다.

그렇다면, 앞서 논의된 데이터의 경제적 특성으로부터 우리가 도출할 수 있는 통찰은 무엇인가?

부정할 수 없는 사실은 더 많은 데이터를 가진 기업은 자사 제품을 다듬고 진화시켜 나가는 데 도움을 받는다는 점이다. 그러나 이것은 경제 전반에 걸쳐 모두 적용되는 사실이다. 테스코나 월마트 같은 전통적인 소매상들은 소비자들의 쇼핑 선호도에 대한 데이터를 엄청나게 축적한다. 각 매장에서는 사람들이 가장 많이 찾는 층이 어디인지 알아내기 위해 열 감지 지도 등을 만들어 소비업체들이 특정 제품을 어디에 놓아야 좋은지를 알아낸다. 자동차 산업에서 볼보와 같은 기업들은 수천 개의 센서를 통해 차에 대한 데이터를 수집하여 현재 출시되는 자동차뿐만 아니라 향후 디자인 변화에까지 적용한다. 이러한 과정은 온라인 기업들이 데이터를 통해 고객 선호도에 맞춘 제품들을 만들어내는 과정과 동일하다. 이는 온라인 시장 내 경쟁이 얼마나 치열한지 그리고 이 시장에서 살아남기 위해 제품을 끊임없이 개선시켜야 한다는 점을 여실히 보여준다.

그러나 축적된 데이터가 더 나은 제품을 생산하고 시장에서 성공을 거두는 데 있어 꼭 그렇게 중요한 것은 아니다. 새로운 인터넷 상품과 서비스가 성공을 거두기 위해서는 사용자에게 제공되는 서비스의 질이 가장 중요하다. 기존 인터넷 기업들과의 경쟁에서 성공을 거둘 수 있는 사업 모델을 만드는 과정에서 서비스의 질은 매력적인 신제품을 만드는 데 도움이 된다. 다시 말하면, 동일한 문제를 다른 방식으로 해결하는 것을 의미한다.

구글이 다른 검색 엔진들보다 성공할 수 있었던 이유는 사용자들의 검색내용을 관련성 있는 웹사이트에 보다 잘 연결시켜 주었기 때문이다. 구글이 검색 업무를 위한 더 좋은 방식을 발견한 순간, 야후나 알타비스타가 그간 데이터 측면에서 업계 선두를 달렸다는 사실은 중요한 문제가 되지 않았다. 페이스북은 (마이스페이스나 프렌드스터 같은 소셜 네트워크들이 큰 규모의 사용자 기반 및 데이터 우위를 가지고 있었음에도 불구하고) 사용자들이 더 선호하는 소셜 네트워크를 구축하여 성공하였다.

첨단 기술 분야에서 좀 더 상세한 예를 찾아보자면, 인터넷 기반 데이팅 서비스 시장의 진화를 들 수 있다. 만약 데이터가 진입 장벽으로서의 역할을 할 만한 유일한 시장이 있다면 그것은 바로 온라인 데이팅 분야일 것이다. 인간의 사랑이라는 복잡하고 다양하며 이해하기 힘든 본성을 감안할 때, 대규모의 사용자 기반( 및 사용자들의 상세한 개인 정보 및 선호도)을 구축하고 인간의 사랑과 관계에 대한 많은 양의 정보를 보유하는 것은 온라인 데이팅 분야의 선도 주자들에게 엄청난 우위를 가져다주는 것이 사실이다. 그러나 3년 전 출범한 온라인 데이팅 앱 틴더(Tinder)의 경우 매주 백만 명의 신규 사용자들을 끌어들이고 있을 뿐 아니라, 시장 가치도 10억 달러를 상회하고 있다. 이 시장의 특성 및 맷치닷컴, 이하모니, 오케이큐피드 등 경쟁업체들이 누려왔던 데이터 우위, 그리고 깨지지 않을 것 같은 피드백 고리 이론을 감안하면, 사실 틴더는 사업 성공은커녕 당초부터 기존 기업들과 경쟁을 시도해서도 안 되었다. 그러나 틴더의 창업자들은 과거 인터넷 사업가들이 그랬던 것처럼 남들보다 더 좋은 아이디어를 가지고 있다고 믿었다. 틴더의 경우 이 아이디어는 바로 “double opt in" 이었다. 즉, 틴더가 짝짓기 알고리즘(및 관련 데이터)을 가지고 있지 않다는 것은 별 문제가 되지 않았다. 한 GQ 작가는 이렇게 표현했다:

“틴더의 성공 열쇠인 "double opt in"은 다른 복잡한 컴퓨터 metric과는 반대로 현실에서의 경험에서 탄생된 아이디어이다. (즉, 바에서 당신이 맘에 들어 데이트 신청을 하고 싶은 사람이 마음속으로 당신이 다가와주기를 바라고 있는지 아닌지를 알게 하는 것)”

틴더의 창업자들이 모바일 애플리케이션을 통해 만든 “double opt-in" - 즉 사용자들이 비밀스럽게 누구에게 끌리는지 (시스템에) 얘기하고, 양측이 모두 우호감을 표시하면 연결되는 시스템 - 은 출시되자마자 기존 데이팅 웹사이트와 그들이 사용하는 알고리즘에 도전이 되었다. 지금 틴더는 수백만 명의 사용자를 보유하고 있으며, 틴더 측에 따르면, 하루에 21백만 건의 짝짓기를 성공시킨다. 이를 통해 축적한 대규모 데이터들은 틴더의 제품을 향상시키고 맞춤형 사용자 경험을 구축하도록 해 준다. (틴더 사용자들이 다른 다양한 온라인 데이팅 서비스도 이용한다는 사실은 이전에 설명한 멀티홈 개념을 다시 상기시켜준다.) 그러나 틴더가 이렇게 데이터를 많이 축적한다고 해도 만약 어떤 기업이 모바일 데이팅 앱에서 출발한 더 좋은 아이디어를 가지고 경쟁한다면 이를 막을 수 없다. 사실, 틴더와 경쟁하는 몇몇 경쟁업체들이 최고의 짝짓기 방법에 대한 다른 아이디어를 가지고 시장에 나타났었다. 예를 들어 틴더의 위치 기반 방식과 페이스북 친구 정보 및 과거 선호도 정보를 조합하는 업체인 힌지(Hinge)의 창업자들은 많은 사용자들이 틴더를 쓰면서 느낀 문제점 - 즉, 틴더의 무작위성으로 인한 불편 - 을 해결하기 위해 노력했다. 힌지의 대변인에 따르면, “만약 틴더가 바에서 전혀 모르는 사람을 만나는 것과 같다면, 힌지는 칵테일파티에서 사람들에게 따뜻하게 소개되는 것과 같은” 느낌이다.

힌지는 또한 데이터가 온라인 경쟁에서 어떤 역할을 하는지에 대한 좋은 사례를 제공한다. 비록 힌지가 짝짓기 알고리즘 개선을 위해 사용자들로부터 얻은 데이터들을 이용하긴 하지만, 다른 데이팅 플랫폼들이 많은 양의 데이터를 축적하고 있다는 사실이 힌지의 시장 진입을 막지는 못한다. 힌지에 대한 자료(사실 기록표)는 동 과정을 아래와 같이 설명한다 :

당신의 가장 까다로운 친구를 누군가에게 소개시켜 준다고 상상해보라. 먼저, 당신은 당신의 지인들 중에 친구가 만나기를 원할만한 모든 사람들을 생각할 것이다. 그 후 당신은 친구에 관해 알고 있는 사실에 기초하여 추천 순위를 매길 것이다. 그리고 시간을 두고 당신의 친구의 기호를 파악한 후 동 추천 순위를 수정할 지도 모른다. 바로 이 과정이 힌지의 알고리즘 방식과 동일하다.

이런 경우 사용자 개개인에 대한 데이터는 앱의 성능을 향상시키지만, 사용자에 대한 상세한 정보가 없다고 하더라도 시장 진입 자체를 막을 수는 없다.

힌지는 출시 이후 빠른 성장을 거듭해 왔으며 (물론 틴더도 꾸준히 빠른 성장을 보이고 있다.) 최근에는 상당한 금액의 벤처 자금을 확보하였다. 그리고 힌지 측 CEO의 최근 언급에 따르면 매달 사용자 기반을 20%씩 확장시켜 나가고 있다.

온라인 데이팅 플랫폼의 진화는 온라인 경쟁이 존재하는 다른 분야의 진화와 유사하다. (위 비디오에서, 힌지의  CEO는 자사가 틴더와의 경쟁에 대응하는 방식을 페이스북이 마이스페이스를 따라잡은 방식과 비유하였다.) 데이터는 분명 유용한 투입자산이긴 하지만, 페이스북이나 구글의 성공 신화에서 보듯이 미세하게 차별화된 아이디어나 알고리즘을 가지고도 쉽게 현 시장 선두기업들을 앞지를 수 있다.

온라인 데이팅 시장에서 우리가 배울 점이 있다면, 그것은 데이터가 어떤 기업의 상품을 향상하거나 트래픽을 현금화시킬 수는 있지만, 기업을 경쟁에서 보호할 수는 없다는 점이다. 특히 어떤 다른 기업이 더 나은 아이디어를 가지고 있다면 더더욱 그렇다.

* 저자에 대하여:

다니엘 오코너는 컴퓨터 및 통신 산업협회 (CCIA) 공공정책 부회장이며, 경쟁, 지적 재산, 국제무역 및 세계적 인터넷 정책과 관련하여 정부 및 산업 지도자들과 같이 일하고 있다. 그는 컴퓨터 및 통신 산업협회의 독점금지 정책을 위한 노력을 이끌고 있으며, 하이테크 시장에서 산업과 기술발전을 담당하고 있다. 오코너는 단일 디지털 시장, 안드로이드 경쟁 및 플랫폼 규제를 다룬 많은 글을 게재하였다.

다니엘 오코너 (컴퓨터 및 통신 산업협회 (CCIA) 공공정책 부회장)*

놀랄 것도 없이, 인터넷이 성숙기에 접어 들고 온라인 플랫폼이 전세계 경제에서 점점 더 중요한 역할을 하게 됨에 따라, 비교적 새로운 온라인 플랫폼이라는 것을 어떻게 규제할 것인가라는 질문이 상당한 관심을 받고 있다.  규제담당자들과 경쟁정책 전문가들이 그들의 관심을 온라인 플랫폼에 돌림에 따라, 그들이 이 플랫폼이 어떻게 작동하는지(그들이 반드시 고려해야 하는 사항이다)와 이 플랫폼이 경제학개론에 나오는 전통적인 회사 및 시장들과 어떻게 다른지를 고려하는 것이 중요해졌다. [온라인 플랫폼과 규제정책에 대한 더 심도 있는 분석을 위해서는 컴퓨터 및 통신 산업협회와 CPI의 전자책을 참조하시오].

회사들이 제품이나 용역을 사고 파는 전통적 시장과 달리, 플랫폼은 종종 다른 집단의 생산자와 소비자를 연결해 주는 중개인으로서의 기능을 한다. 쇼핑몰, 증권거래소 및 신문도 플랫폼으로서의 기능을 하므로 이러한 현상이 온라인 세계에만 독특한 것은 아니지만, 플랫폼은 특히 인터넷상에서 흔하게 볼 수 있다. 플랫폼의 사업 생존력은 종종 경제에 있어서 전통적인 마찰을 해결하고, 그럼으로써 제3자들이 상호간에 유익한 상호작용에 참여하는 것을 더 쉽게 하는 데서 나온다. 이렇게 상호작용을 촉진함에 있어서, 플랫폼 운영자는 그들의 플랫폼이 성장할 수 있도록 모든 플랫폼 사용자들의 이해관계에 대해 균형을 유지해야 한다. 이것은 정치적인 마찰을 일으킬 수 있다. 왜냐 하면 플랫폼상에서의 다른 집단의 사람들은 플랫폼의 비용과 편익을 어떻게 배분하느냐에 대하여 종종 충돌하는 이해관계를 가지기 때문이다.  파커, 반 알스타인, 초우다리(Sangeet Paul Choudary, Marshall W. Van Alstyne, Geoffrey G. Parker)는 그들의 책, 플랫폼 혁명 에서 이러한 역학관계를 요약하였다.

“다면형 플랫폼은 항상 일치하는 것만은 아닌 이해관계들을 수반한다. 이로 인해 플랫폼 관리자들이 다양한 참여자들 상호간에 가치를 창출하는 것을 확실하게 하는 것을 어렵게 만들고, 충돌들이 발생해서 통제 원칙들을 통해 해결해야만 하는 상황을 낳을 것이다.…..이것은 거인들과 천재들조차 잘못 생각하는 난제이다.”

전통적인 시장이 표준적인 공급과 수요의 기능에 따르는 것과 달리, 이러한 플랫폼은 서로 다른 집단의 상호의존적인 사용자들을 묶는다. 예를 들면, 우버는 승객이나 운전자들과 일방적인 관계를 가지는 회사가 아니고, 여행의 공급자들을 잠재 고객에게 연결시켜주는 플랫폼을 제공하고, 투명한 가격, 쉬운 결제 및 분명한 요금을 가능하게 하는 도구를 제공한다.  높은 가격을 통해 증가된 시장지배력을 보여주기 보다는, 우버는 공급과 수요의 부조화를 보여주고 더 많은 운전자들을 특정한 장소에서 주어진 시간에 플랫폼으로 유도할 필요성을 보여준다. 그리고, 우버의 사례에서처럼, 플랫폼에 의해서 용역을 제공받는 다른 집단의 사람들은 다른 이해관계를 가지고 있다. 승객들은 더 저렴한 운행을 원하고 나쁘거나 안전하지 못한 운전자가 운전하는 차에 승차할 가능성을 제한하는 엄격한 감시를 원한다. 운전자들은 운행에 대한 더 높은 가격을 원하고, 종종 우버가 그들에게 플랫폼 상에서 운행을 계속 제공할 수 있기 위해 요구하는 엄격한 규칙과 성과 목표에 대하여 짜증을 낸다. 아니나 다를까, 승객들과 운전자들은 법적으로 또한 정치적으로 우버 플랫폼의 비용과 편익이 어떻게 분배되는가에 대해 우버에게 문제를 제기했다: 승객들은 급등하는 가격에 대해 회사를 고소했고, 운전자들은 업무성과 규칙이 너무 엄격하다고 불평하였다.  온라인 플랫폼에 대한 다른 불평들처럼, 이러한 불평들은 플랫폼의 모든 사용자들에 대한 것이 아니라 일부 구성원에 대한 효과에 집중하는 경향이 있다. 만약 승객들이 원하는 대로 한다면, 우버 승차 가격은 내려갈 것이고 승객들에게는 혜택을 주겠지만, 운전자들에게는 해를 끼치게 되고 이미 그들 중 일부는 가격이 너무 낮다고 불평을 하고 있다. 만약 우버 규칙들이 운전자들에게 더 유리하게 치우친다면, 승객들은 플랫폼상에서 더 높은 가격과 저질의 운전자들로 인해 해를 입을 것이다. 

규제담당자들도 또한 경계할 필요가 있다.  플랫폼의 정치경제학적 의미는 플랫폼 상의 일단의 사람들이 정치적으로 조직하여 비용을 다른 집단의 플랫폼 이용자들에게 전가하여 한 그룹에게는 도움이 되지만 전체적으로는 이득보다 손해가 더 많도록 할 유혹이 존재한다는 것이다. 이것은 단지 이론상의 우려가  아니고, 정확히 이런 일이 상인들의 불평에 대응하여 신용카드 교환 수수료 (지급 플랫폼의 운영자들) 에 대해 호주 정부가 개입한 사례에서 일어났다.  

모든 플랫폼 이용자들을 행복하게 만들기 위하여 이러한 이해관계의 균형을 유지하는 것이 플랫폼 운영자의 일이다. 만약 가격이 너무 낮거나 운전자들에 대한 규칙들이 너무 과중하면, 운전자들은 쉽게 리프트(Lyft)같은 경쟁 플랫폼으로 달아날 수 있다. 만약 가격이 너무 높거나 운전자들의 질이 너무 낮으면, 이용자들이 같은 행위를 택할 수 있다. 플랫폼 운영자들은 모든 플랫폼 사용자들의 이해관계에 있어 신중하게 균형을 유지하도록 해야 한다. 안드로이드 같은 오픈 소스 모바일 플랫폼은 스마트폰 사용자, 애플리케이션 개발자와 모바일 기기 제조업자들간의 이해관계에 균형을 유지해야 한다. 이베이는 구매자와 판매자간의 이해관계에 균형을 유지하여야 한다. 페이스북은 여러 종류의 선호, 사생활, 안전, 예의범절을 가진 사용자의 이해관계와 자신들의 상표와 플랫폼을 연관지으려고 생각하는 광고주들의 이해관계간에 균형을 유지해야 한다.

플랫폼이 서로 다른 집단에 속한 플랫폼 사용자들의 이해관계에 대해 균형을 유지하는 것은 쉽지 않으며, 이것은 보통 플랫폼이 성공하느냐 실패하느냐에 대한 중요한 결정요인이 된다. 페이스북은 많은 사용자들을 만족시킴과 동시에 주요 광고주들을 끌어들이는 데 있어 이해관계에 대한 균형유지에 실패한 Friendster와 마이스페이스로부터 사회 연결망 관리에 있어서 교훈을 얻었기 때문에 번창했다. 비록 일부 사용자들이 도발적인 내용을 게시하거나 익명을 유지하기 위해 더 많은 자유를 원할 수 있지만, 페이스북은 마이스페이스의 익명성과 내용의 절제에 대한 결핍이 어떻게 많은 사용자들을 몰아내고 많은 법인 광고주들이 관심을 잃게 만들었는지를 보았기 때문에라도 그들의 사회 연결망에 있어 참여의 성격과 내용을 관리하는 엄격한 규칙을 유지하기로 선택했다.

게다가, 플랫폼 사용자들의 공급과 수요 기능들은 연결되어 있고, 데이비드 에반스(David Evans)와 리처드 슈말렌지(Richard Schmalensee)가 지적한 것처럼 전통적인 경제적 가설들을 당혹하게 만들고 있다.  

“우리가 대학생 세대들에게 가르쳤던 경제학개론 공식을 포함한 옛날의 공식들은 다면형 플랫폼에는 정확한 답을 주지 못한다. 그냥 계산이  맞지 않는다. 예를 들어, 전통적인 경제학은 제품을 원가 이하로 팔면 절대 수익성이 없다고 한다. 새로운 다면형 경제학은 일부 고객들에게 무엇을 부과하는 것보다는 지불하는 것이 이론적으로 수익성이 있다는 것을 보여준다.”

한 플랫폼의 다른 집단의 사용자들은 다른 선호와 선호의 강도를 가지고 있다. 전통적인 경제학은 장기간 한계비용 이하의 가격을 책정하는 것은 가능하지 않다고 가르치고 있고, 전통적인 반독점 집행은 그러한 행위가 경쟁자들을 시장에서 몰아내기 위해 고안된 약탈적인 가격책정의 잠재적인 조짐으로 간주하고 있다. 그러나 플랫폼에 의하면 최대의 전반적인 효용을 창출하기 위하여 시장의 한쪽 당사자 (보통은 가장 탄력적인 수요곡선을 가진 당사자)에게 보조금을 주는 것이 종종 말이 된다. 검색 엔진들은 사용자들에게 무료의 검색을 제공하고, 광고주들에게 비용을 부과함으로써 수익을 얻는다. 신문들은 광고주들에게 플랫폼의 매력을 증가시키기 위하여 종종 독자들이 매우 싸게 (그리고 가끔은 무료로) 내용을 볼 수 있도록 한다. 이베이(eBay)나 엣시(Etsy)와 같이 구매자와 판매자를 연결시키는 온라인 플랫폼은 보통 구매자들이 그들의 웹사이트를 무료로 열람하도록 하고, 그들의 플랫폼에서 제품이나 용역이 팔렸을 때 판매자로부터 수수료를 받음으로써 수익을 낸다.

온라인 플랫폼에서 시행되고 있는 가격구조나 규칙들이 규제기관의 관리대상에서 제외되어서는 안되겠지만, 규제담당자들이 모든 플랫폼 사용자들에 대한 폭 넓은 시각을 가지는 것과 모든 플랫폼에 걸쳐 규칙과 가격구조들의 비용과 편익을 고려하는 것이 중요하다. 규제담당자들은 만약 그들이 한쪽 집단의 불평을 해결할 목적으로 조치를 고려하고 있다면, 다른 플랫폼 사용자들에 대해 발생할 수 있는 파급효과를 결코 망각해서는 안 된다. 플랫폼을 운영하는 것이 보통 모든 사용자들을 행복하게 하기 위하여 정밀하고 까다로운 균형 잡는 행위를 요구하는 점을 고려하면, 그 방정식에 대한 매우 조그만 변화조차도 플랫폼의 균형상태를 날려버릴 수 있다. 정말로 플랫폼 시장은 복잡하고 신중히 접근해야 한다.

* 다니엘 오코너는 컴퓨터 및 통신 산업협회 (CCIA) 공공정책 부회장이며, 경쟁, 지적 재산, 국제무역 및 세계적 인터넷 정책과 관련하여 정부 및 산업 지도자들과 같이 일하고 있다. 그는 컴퓨터 및 통신 산업협회의 독점금지 정책을 위한 노력을 이끌고 있으며, 하이테크 시장에서 산업과 기술발전을 담당하고 있다. 오코너는 단일 디지털 시장, 안드로이드 경쟁 및 플랫폼 규제를 다룬 많은 글을 게재하였다.

주진열 (부산대학교 법학전문대학원 교수)

최근 이른바 ‘다면시장’(Multi-sided market) 또는 ‘다면 비즈니스 플랫폼’(Multi-sided businesses platform, 이하 ‘플랫폼’) 사업자에 대한 경쟁법 집행 사례가 세계적으로 증가 추세에 있다. 경쟁법상 플랫폼에 대한 일의적 개념 정의는 존재하지 않고, 학문적으로 플랫폼에 대한 다양한 정의들이 존재한다. 이 글에서는 편의상 ‘플랫폼’을 판매자와 구매자의 관계가 성립될 수 있는 자들의 거래를 효율적으로 연결․매개하는 서비스를 제공하면서 네트워크 외부효과를 고려하여 서비스 이용자 일방(예컨대, 인터넷 일반 이용자로서 잠재적 소비자)을 늘리기 위하여 이들에게는 무료 또는 원가 미만의 낮은 가격을 부과하는 반면에 타방(예컨대, 인터넷 광고를 유료로 이용하는 사업자)에게는 비교적 높은 가격을 부과하는 경향이 있는 사업 분야를 말한다.

주지하다시피 우리나라에서도 플랫폼 사업자에 대하여「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 ‘독점규제법’)이 적용된 사례가 다수 있다. 이들 각 사례의 사실관계는 대단히 복잡하고 법적 쟁점도 상당히 복잡하며 다양하다. 이들 사례 중에는 플랫폼 특성이 법적 쟁점에 잘 반영된 사례도 있고 그렇지 않은 사례도 있다. 이하에서는 이들 사례의 사실관계와 관련 쟁점을 최대한 압축하여 소개하기로 한다.

시장지배적지위 남용 관련

개관

독점규제법 제3조의2 제1항은 시장지배적 사업자(이하 ‘시지사업자’)의 시장지배적지위의 남용(이하 ‘시지남용’)을 금지하는데, 금지되는 행위 유형은 부당한 가격설정(제1호), 부당 한 출고조절(제2호), 부당한 사업활동방해(제3호), 부당한 시장진입방해(제4호), 부당한 배타적거래(제5호 전단), 제5호 부당한 소비자이익저해(제5호 후단)이다. 여기서 부당성이란 관련시장의 경쟁제한성을 의미하고(대법원 2007. 11. 22. 선고 2002두8626 전원합의체 판결 등), 시지시업자란 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건을 단독으로 또는 공동으로 결정할 수 있는 지위를 가진 사업자를 말한다(법 제2조 제7호). 한편 법 제4조에 따르면 관련시장의 시장점유율이 50% 이상인 1개 사업자는 시지사업자로 추정되고(제1호) 또는 3이하 사업자의 시장점유율 합계가 75% 이상이면 10% 미만인 자를 제외한 이들 각자가 시지사업자로 추정된다(제2호). 이하에서 소개할 사례들은 법 제3조의2 제1항 제1호, 제3호, 제5호 후단과 관련된 것인데, 관련 법령을 인용할 때에는 편의상 ‘호’만 표기한다.

비씨카드 등 사건

사실관계는 다음과 같다. 원고 비씨카드사와 12개 회원은행, 엘지캐피탈, 삼성카드(이하 ‘원고 등’)는 카드 가맹점의 수수료를 인상하였다. 가맹점은 원고 등의 카드 서비스의 이용자(구매자)를 상대로 사업활동을 할 수 있고, 카드이용자가 많을수록 가맹점도 늘어날 수 있기 때문에, 원고 등은 플랫폼 사업자의 성격이 있다. 원고 등과 같은 카드사는 카드이용자를 늘리기 위하여 이용자에게는 무료 또는 원가 미만의 수수료를 부과하는 반면, 이에 따른 손실을 만회하기 위하여 가맹점에 대해서는 높은 수수료를 부과하는 경향이 있다.

2001년 공정위는 (i) 비씨카드사와 12개 회원은행(시장점유율 합계 35%)을 ‘하나의 시지사업자’로 간주하고, (ii) 엘지캐피탈(시장점유율 18.8%), (iii) 삼성카드(시장점유율 17%)도 각각 시지사업자로 인정한 뒤, 이들의 수수료율 인상은 부당한 가격설정으로서 시지남용이라고 하였다(제1호 위반).

그러나 2005년 대법원은 비씨카드사와 12개 회원은행은 각자 자기의 책임과 계산하에 독립적으로 사업을 하고 있을 뿐 손익분배 등을 함께 하고 있지 않고 있으므로 하나의 사업자에 해당한다고 볼 수는 없다고 하면서, 비씨카드사와 12개 회원은행을 하나의 시지사업자로 볼 수도 없고, 엘지캐피탈과 삼성카드도 시지사업자 추정 요건을 충족시키지 않으므로 시지사업자로 볼 수 없다고 하였다(대법원 2005. 12. 9. 선고 2003두6283 판결). (한편 이 판결이 있은 뒤 공정위는 비씨카드사 회원은행들의 가맹점수수료 인상 합의를 법 제19조 제1항 제1호의 가격담합이라고 하였는데, 이 점에 대해서는 대법원도 수긍하였다. 대법원 2008. 8. 11. 선고 2007두4919 판결 참조.)

위 사건에서 문제된 사업자들이 전형적인 플랫폼 사업자라는 점에는 의문의 여지가 없다. 미국에서도 플랫폼 관련 대표적인 경쟁법 사례로서 비자, 마스터 등 카드사의 가맹점수수료 사건이 언급된다. 그런데 우리나라의 가맹점수수료 시지남용 사건은 핵심 쟁점이 시지사업자 해당 여부에 있었기 때문에, 플랫폼 사업의 특성이 잘 반영된 사건이라고 보기는 어렵다는 한계가 있다.

티브로드강서방송 I 사건

사실관계는 다음과 같다. 케이블방송사업자인 원고 티브로드강서방송은 서울 강서구 지역의 독점 케이블방송 사업자다. 홈쇼핑업체인 우리홈쇼핑은 원고에게 인기채널 7번 이용권을 구매하고자 하였으나, 원고는 당해 채널 이용료를 우리홈쇼핑보다 더 높게 지불할 의사가 있는 현대홈쇼핑에게 판매하였다(이하 ‘채널판매’). 원고는 강서구 지역에서만 사업활동을 하는 반면 홈쇼핑업체는 전국에서 사업활동을 하였다. 홈쇼핑업체는 원고의 케이블방송 서비스를 통해 당해 서비스의 유료 시청자(홈쇼핑 잠재적 구매자)를 상대로 사업활동을 할 수 있고, 시청자가 많을수록 홈쇼핑업체의 채널 수요가 늘어날 수 있으며, 그렇게 되면 홈쇼핑업체에 대해 채널 서비스를 보다 비싼 가격에 판매할 수 있으므로, 원고는 플랫폼 사업자의 성격이 있다. 원고와 같은 케이블방송사업자는 일반적으로 시청자를 늘리기 위하여 이들에게는 낮은 가격을 부과하는 반면, 이에 따른 손실을 만회하기 위하여 방송프로그램송출서비스 이용 사업자 또는 광고주에게는 좀 더 비싼 가격을 부과하는 경향이 있다.

2007년 공정위는 관련시장을 홈쇼핑업체가 아니라 시청자를 중심으로 강서구 지역시장으로 획정하고, 이 시장에서 시지사업자인 원고의 채널판매는 우리홈쇼핑의 사업활동을 부당하게 방해한 시지남용에 해당된다고 하였다(제3호 위반). 한편 서울고법(원심)은 원고가 ‘프로그램송출시장’(원고의 강서구 지역 유료 시청자 시장)의 시장지배력을 ‘프로그램송출서비스시장’(원고의 프로그램송출 서비스를 구매하고자 하는 홈쇼핑업체에 대한 채널 서비스 시장)으로 전이(轉移)하여 우리홈쇼핑의 사업활동을 부당하게 방해하였다고 하였다(서울고법 2007. 11. 8. 선고 2007누10541 판결).

그러나 2008년 대법원은 이 사건 관련지역시장은 홈쇼핑업체가 사업활동을 하는 전국 시장이며, 당해 시장에서 경쟁제한효과에 대한 공정위의 증명이 없다고 보고, 시장지배력전이이론에 기반한 원심을 파기환송하였다(대법원 2008. 12. 11. 선고 2007두25183 판결).

씨제이케이블넷가야방송 사건과 티브로드강서방송 II 사건

사실관계는 다음과 같다. 케이블방송사업자인 씨제이케이블넷가야방송, 티브로드강서방송, 등 다수의 사업자자는 각자의 방송지역 시청자를 상대로 종전 저렴하게 판매한 상품의 구성 채널을 변화시켜 일부 시청자가 선호하는 스포츠채널 등을 보다 비싼 가격의 상품에 편입시켰다(이하 ‘채널편성변경’). 케이블방송사업자의 플랫폼 사업자의 성격은 앞서 티브로드강서방송 I 사건에서 언급한 바와 같다.

공정위는 위와 같은 채널편성변경은 실질적으로 시청료를 인상시킴으로써 부당하게 소비자의 이익을 현저하게 저해한 시지남용에 해당된다고 하였다(각 제5호 후단 위반).

그러나 대법원은 씨제이케이블넷가야방송 사건에서 제5호 후단 관련 ‘현저성’ 증명이 없다고 하였고(2010. 2. 11. 선고 2008두16407 판결, 원고 승), 티브로드강서방송 등 사건에서는 현저성과 부당성의 증명이 없다고 하였다(대법원 2010. 5. 27. 선고 2009두1983 판결).

앞서 티브로드강서방송 I 사건에서 언급한 것처럼 케이블방송사업의 플랫폼 특성으로 인해 사업자로서는 방송프로그램송출서비스 수입을 위해서는 시청료를 최대한 낮게 설정하여 시청자를 최대한 확보하는 것이 유리하다. 만약 시청료를 너무 높이면 시청자가 인터넷 TV나 위성방송으로 이동할 수 있고, 그렇게 되면 케이블방송업체가 아무리 특정 지역에서 독점 케이블방송업체라라고 하더라도 시청자 감소로 인해 광고수입 등이 줄어들 수도 있다. 이 때문에 특정 방송지역의 시청자를 상대로 한 시장에서 시장지배력이 있다고 하더라도 시청료 인상능력은 억제될 수 있다. 위 사건들의 경우 문제된 채널편성변경은 플랫폼 특성을 고려하더라도 종전 시청료가 너무 낮게 설정되었기 때문에 사업자들이 시청료를 사실상 인상하기 위한 방편이었던 것으로 볼 여지가 있다. 그러나 시청료의 과도한 인상시 광고수입 등 감소 가능성을 고려하면, 채널편성변경이 소비자의 이익을 현저히 저해했다고 보기는 어려운 것으로 보인다.

이베이지마켓(구 인터파크지마켓) 사건

사실관계는 다음과 같다. 온라인오픈마켓 서비스 사업자인 원고 이베이지마켓(구 인터파크지마켓)은 자신의 서비스를 이용하는 7개 판매업체에게 오로지 자신의 서비스만을 이용하여 소비자와 거래할 것을 요구하고, 불응시 쇼핑몰 폐쇄 등의 조치를 취하겠다고 하였다. 7개 판매업자는 원고의 거래 중개 서비스를 통해 당해 서비스의 무료 이용자(구매자)를 상대로 사업활동을 할 수 있고, 원고의 서비스를 이용하는 구매자가 많을수록 판매업체의 서비스 수요가 늘어날 수 있기 때문에, 원고는 플랫폼 사업자의 성격이 있다. 원고는 구매자를 늘리기 위하여 판매업체에게만 거래 수수료를 부과하고, 구매자에게는 수수료를 전혀 부과하지 않았다.

2007년 공정위는 이 사건 관련시장을 ‘온라인오픈마켓 서비스 시장’으로 획정하고, 이 시장에서 시지사업자인 원고(시장점유율 39%)는 7개 판매업체의 사업활동을 부당하게 방해한 시지남용에 해당된다고 하였고(제3호 위반), 서울고법(원심)도 이를 수긍하였다.

그러나 2011년 대법원은 원고의 행위로 인한 경쟁제한효과가 구체적으로 증명되지 않았다는 이유로 원심을 파기환송하였다(대법원 2011. 6. 10. 선고 2008두16322 판결).

위 사건의 경우 원고의 행위가 경쟁제한적이라는 증거가 없다는 대법원의 결론 부분은 타당한 것으로 보인다. 다만 관련시장은 온라인오픈마켓 서비스 시장을 넘어 전체 온라인쇼핑 시장으로 확장될 수 있는 여지가 있고, 설령 관련시장이 온라인오픈마켓 서비스 시장으로 국한된다고 해도 단독행위와 관련하여 시장점유율 39%만으로 시지사업자로 인정된다는 것은 쉽게 이해하기 어려운 측면이 있다.

(6) 에스케이티텔레콤 MP3핸드폰 DRM 사건

사실관계는 다음과 같다. 에스케이티텔레콤(이하 ‘SKT’)는 ‘멜론’이라는 이름으로 MP3 음악파일 다운로드 유료 서비스를 제공하면서 음악파일과 SKT용 MP3핸드폰에 SKT가 자체 개발한 특허 DRM을 탑재하고(이하 ‘DRM 탑재’), 해당 DRM을 경쟁업체들에게 공개하지 않았다.

공정위는 원고의 DRM 장착 행위는 MP3폰을 매개로 한 이동통신서비스 시장(관련시장)에서 원고의 시장지배력을 MP3 음악파일 다운로드 시장으로 전이(轉移)하여 부당하게 온라인 음원 다운로드 제공 서비스 업체들의 사업활동을 방해하고 부당하게 소비자의 이익을 현저하게 저해한 시지남용에 해당된다고 하였다(제3호 및 제5호 후단 위반).

그러나 대법원은 공정위의 시장지배력전이 주장을 배척하면서 온라인음악서비스 시장의 경쟁제한효과가 증명되지 않았다고 하였다(2011. 10.13. 선고 2008두1832 판결, 원고 승).

위 사건에서 공정위는 관련시장을 MP3핸드폰을 매개로 하여 (i) MP3핸드폰 이동통신서비스 시장(이하 ‘A시장’)과 (ii) MP3 음악파일 다운로드 시장(이하 ‘B시장’)으로 구성된 양면시장으로 파악하여 A시장의 지배력을 B시장으로 전이하여 남용한 것으로 논리를 구성하였다. 그러나 원고의 DRM 탑재와 관련하여 경쟁제한효과가 나타날 수 있는 관련시장은 위와 같은 A시장이 아니라 온라인음악서비스 시장이므로 대법원의 판단이 타당하다고 생각된다.

앤애치앤(네이버) 사건

사실관계는 다음과 같다. 인터넷포털 서비스업체인 원고 NHN(네이버)는 인터넷 무료동영상 검색 제공 사업자인 소외 판도라TV와 다음과 같은 계약을 체결하였다. 원고는 판도라TV에게 네이버 검색 서비스를 무료로 제공하고, 그 대신 판도라TV는 원고의 검색 엔진으로 검색되는 무료동영상에 원고와 협의 없이 광고를 게재하지 않는다(이하 ‘본건 계약’). 판도라TV 및 여타 사업자(특히 광고주)는 원고의 검색엔진 등 인터넷 서비스 무료 이용자를 상대로 사업활동을 할 수 있고, 원고의 서비스 이용자가 많을수록 사업자의 서비스 수요도 늘어날 수 있기 때문에, 원고는 플랫폼 사업자의 성격이 있다. 원고와 같은 인터넷 서비스 제공업체는 이용자를 늘리기 위하여 이용자에게는 무료로 서비스를 제공하는 반면, 이에 따른 손실을 만회하기 위하여 이용자를 상대로 한 사업자에게는 높은 수수료를 부과하는 경향이 있다.

2008년 공정위는 이 사건 관련시장을 인터넷 포털서비스 제공업체들의 무료동영상 검색 시장으로 획정하고(구글은 포털서비스 제공업체가 아니라는 이유로 관련시장에서 제외됨), 이 시장에서 시지사업자인 원고의 본건 계약은 판도라TV의 사업활동을 부당하게 방해한 시지남용에 해당된다고 하였다(법 제3조의2 제1항 제3호 위반). 그러나 서울고법(원심)은 공정위의 관련시장 획정 오류와 경쟁제한성 증명 부족을 이유로 공정위의 과징금부과 등 처분을 취소하였다.

2014년 대법원은 공정위의 관련시장 획정에 오류가 있고, 설령 공정위가 획정한 관련시장이 옳다고 하더라도 그 시장에서 경쟁제한효과에 대한 증명이 없다고 하면서 원심을 확정하였다(대법원 2014. 11. 13. 선고 2009두20366 판결).

기업결합 관련

관련 법령

독점규제법 제7조 제1항은 경쟁을 실질적으로 제한하는 기업결합을 금지하는데, 기업결합 당사자들의 (i) 시장점유율 합계가 법 제4조의 시지사업자의 추정요건에 해당하고, (ii) 시장점유율의 합계가 당해 거래분야에서 제1위이고, (iii) 시장점유율의 합계와 시장점유율이 제2위인 회사의 시장점유율과의 차이가 그 시장점유율의 합계의 100분의 25 이상이면 경쟁제한성이 추정된다(같은 조 제4항 제1호).

이베이코리아 및 인터파크지마켓 합병 사건

사실관계는 다음과 같다. 온라인오픈마켓 서비스 사업자들인 이베이코리아는 인터파크지마켓(이하 이들 두 회사를 ‘이베이 등’이라고만 함)을 합병하고자 공정위에 기업결합 사전심사 신청을 하였다. 상품 등 판매업자는 이베이 등의 거래 중개 서비스를 통해 당해 서비스의 무료 이용자(구매자)를 상대로 사업활동을 할 수 있고, 원고의 서비스를 이용하는 구매자가 많을수록 판매업체의 서비스 수요가 늘어날 수 있기 때문에, 이베이 등은 플랫폼 사업자의 성격이 있다. 이베이 등은 구매자를 늘리기 위하여 판매업체에게만 거래 수수료를 부과하고, 구매자에게는 수수료를 부과하지 않았다.

2009년 공정위는 위의 기업결합이 경쟁제한적이라는 이유로 조건부 승인하였다. 공정위는 이 사건 관련시장을 (i) ‘판매자를 위한 온라인오픈마켓서비스 시장’(이하 ‘A시장)과 (ii) ‘일반 소비자를 위한 모든 유형의 온라인마켓 시장’(이하 ‘B시장’)으로 구성된 이른바 양면시장(two-sided market)이라고 보았다. 공정위에 따르면 결합기업의 시장점유율은 B시장의 경우 37%에 불과하다는 등의 이유로 경쟁제한성을 인정하기 어렵지만, 이에 비해 A시장의 경우 87.5%에 이른다는 등의 이유로 경쟁제한성, 즉 결합기업의 시장지배력 행사로 인한 판매업체에 대한 수수료 인상의 우려가 있다고 하였다. 결국 공정위는 결합기업이 A시장에서 3년간 판매업체에 대한 수수료 인상을 하지 않겠다는 조건으로 당해 기업결합을 승인하였다. (공정위의 조건부 승인으로 탄생한 결합기업이 앞서 언급한 바 있는 ‘이베이지마켓’이고, 이 사건은 해당 사업자들이 공정위의 처분을 수긍하여 소송 없이 공정위 단계에서 종결되었다.)

그런데 (i) 독점규제법의 목적상 관련시장은 이른바 양면시장과 동일한 것은 아니라는 점, (ii) 결합기업이 판매업체에게 수수료를 과도하게 인상할 경우, 판매업체는 여전히 다양한 경로(기존의 오프라인 판매, 스스로 인터넷 판매 웹사이트 구축, 여타 온라인판매서비스 제공업체의 서비스 이용 등)를 통하여 사업활동을 할 수 있으므로, 관련시장은 최소한 B시장 이상으로 확장될 여지가 있다는 점, (iii) B시장의 소비자에게는 서비스가 무료로 제공된다는 점을 고려하면, 이러한 손실을 만회하기 위하여 설령 A시장의 판매업체에게 경쟁가격보다 높은 가격이 부과될 가능성이 있다는 점만으로는 경쟁제한성을 단정하기 어려운 측면이 있다고 생각된다.

구글 사건

사실관계는 다음과 같다. 구글(Google)과 국내 스마트폰 제조업체들은 안드로이드(Android) 운영체제를 무료로 제공하는 대신에 해당 스마트폰에 구글 애플리케이션(Applications, 이하 ‘앱’)을 선탑재하도록 하는 계약을 체결하였다(이하 ‘본건 계약’). 모바일 앱 제공업체들은 원고의 안드로이드 운영체체가 탑재된 스마트폰 이용자를 상대로 사업활동을 할 수 있고, 안드로이드 스마트폰 이용자가 많을수록 안드로이드에 부합하는 모바일 앱 제공업체가 늘어날 수 있기 때문에, 원고는 플랫폼 사업자의 성격이 있다.

2013년 공정위는 이 사건 관련시장을 국내 인터넷검색엔진 시장으로 획정하고, 그 시장에서 구글의 시장점유율이 약 10%에 불과하므로, 시지남용의 혐의가 없다고 하였다. 그런데 2016년 4월 구글과 유럽 스마트폰 제조업체들이 본건 계약과 유사한 구글 앱 선탑재 계약을 체결하였는데, 유럽경쟁당국은 구글의 행위가 시지남용에 해당된다는 혐의를 두고 심사보고서를 발송하였다. 이에 국내 언론에서는 국내 사안과 유럽 사안이 서로 비슷함에도 불구하고 유럽경쟁당국과 달리 2013년 공정위가 무혐의라고 본 것은 구글에게 면죄부를 준 것이라는 비판이 나오면서, 공정위는 본건 계약의 경쟁제한성 여부에 대한 조사를 재개하였다.

2016년 7월 현재까지 공정위의 조사가 진행 중에 있는데, 최근 공정위의 법집행 경향에 비추어보면 법 제3조의2 제1항의 시지남용 조항 외에도 제23조 제1항의 불공정거래행위 금지 조항을 적용할 가능성도 있어 보인다.

기타 사건

지금까지 살펴본 사건들 외에도 플랫폼 사업과 관련된 사건들로는 (i) 2014년 네이버(Naver) 및 다음(Daum)의 인터넷 검색 광고 관련 동의의결 사건, (ii) 2006년 마이크로소프트의 윈도우와 메신저 등 끼워팔기와 관련한 시지남용·불공정거래행위 사건(공정위 심결 확정)이 있다. 이 사례들 중에서 플랫폼 특성 쟁점이 잘 나타난 사건은 네이버 등 인터넷 광고 동의의결 사건이지만, 법적 다툼 없이 동의의결로 종결되었기 때문에 유의미한 법적 쟁점을 분석하는데 한계가 있다. 한편 마이크로소프트 사건은 주요 쟁점이 소프트웨어 끼워팔기에 집중되었고 원고의 항소 취하로 공정위 심결이 확정되었으므로, 플랫폼 특성 차원에서 논할 수 있는 법적 쟁점이 잘 드러나 있지는 않다.

경쟁법은 시장에서 경쟁을 제한하는 사업자의 행위를 억제하는 것을 목적으로 하는 법이다. 분석의 초점은, 기본적으로 사업자의 어떤 행위가 시장에서 경쟁을 제한하는 속성 또는 효과가 있는지에 맞춰진다. 경쟁법 집행자는 전문가들의 도움과 집행 경험을 통해, 이런 분석을 위해 어떤 시장에서나 공통적으로 적용되는 규범적 분석 틀을 개발해왔다. 분석 틀의 기본적인 구조는, 경쟁이 제한되는지를 분석하기 위한 단위가 되는 관련 시장을 획정하고 그 시장에서의 경쟁관계를 파악하여 어느 사업자가 시장력(market power) 또는 시장지배력(market-dominant power)을 갖고 있는지를 식별한 후, 그 사업자의 행위가 시장에서의 경쟁에 어떤 영향을 주는지를 평가하는 것이다.

사업자의 행위가 시장에서의 경쟁에 미치는 영향은, 결국 그 사업자와 거래하는 상대방이나 경쟁자에게 미치는 영향을 통하여 추론될 수 있다. 따라서 경쟁분석은 행위의 제한(restriction of conduct)에 대한 사실적 분석의 단계와 경쟁의 제한(restriction of competition)에 대한 실증적 분석의 단계로 나누어 진행되는 것이 보통이다. 대법원은 2007년 포스코 판결[1] 이후로, 시장지배적 사업자의 행위로 인해 특정 사업자 또는 거래상대방이 입게 되는 구체적 불이익과 경쟁제한의 결과가 나타났다고 인정할 만한 사정을 개념적으로 구별하고 있다. 전자의 구체적 불이익이 행위의 제한에 대한 사실적 분석의 문제라면, 후자의 사정은 경쟁의 제한에 대한 실증적 분석의 문제에 해당한다.

규범적 분석 틀 적용에서 핵심적인 단계인 경쟁영향 분석을 위해서는, 문제가 되는 어떤 사건이나 경제현상이 경쟁, 효율성 및 소비자 후생에 미치는 영향을 설명하기 위한 이론적 모형인 ‘경쟁저해이론(theory of competitive harm)’이 필요하다. 경쟁법 적용 역시 규범적 분석이지만, 경쟁저해이론의 정립을 위해서는 인접학문인 경제학 또는 경영학의 도움을 많이 받을 수밖에 없다. 전통적인 규범의 세계에서는 어떤 행위가 당사자 사이의 이해관계에 미치는 영향을 넘어 시장에 미치는 영향을 예측하고 분석하는 데 익숙하지 않다. 경쟁법 분야에서 법학과 경제학, 경영학의 건전한 상호작용과 협력이 중요한 이유이다.

경쟁법의 역사가 길지 않은 우리나라에서는 법학과 경제학 모두에 정통한 학자를 찾기가 쉽지 않다. 필자도 대학 시절부터 법학만을 전공해왔고, 공식적인 경제학 공부는 학부 때 4강좌와 대학원 때 1강좌를 수강한 것이 전부이다. 굳이 더 보태자면, 사법시험 1차 시험에 경제학이 필수과목이었던 시절에 시험을 치러 수험용 경제학 공부를 한 것 정도를 들 수 있다. 경쟁법학자로서 경제학자와의 원활한 상호작용과 협력을 위하여 필자 정도의 경제학 배경으로 충분한지는 언제나 의문스럽다. 그러나 국내 경쟁법 발전의 과도기에 참여하는 한 사람으로서 후학을 위한 다리놓기에 충실하자는 것이 스스로에 대한 다짐이다.

인접학문의 도움을 받는다고 하더라도, 경쟁법 적용은 엄연히 규범적 판단 작업이다. 특히, 복잡하고 어려운 사건에서 경쟁저해이론의 원천을 제공하는 경제학적 분석은 하나의 방향으로 귀결되지 않고 많은 비용이 드는 것이 보통이기 때문에, 규범의 세계에서는 그러한 분석으로 인한 부담을 경감하기 위한 도구로서 법적 논증 과정에서 일련의 대리변수와 단축경로를 발전시켜왔고, 이들 대부분은 번복 가능한 추정 법리의 형태를 띠고 있다. 예컨대, 대법원은 가격담합의 경우, 특별한 사정이 없는 한 그 합의의 내용 자체로 합의에 경쟁제한적 효과가 있다는 것이 쉽게 드러나므로 적법한 시장획정을 전제로 한 정확한 시장점유율이 산정되어 있지 않더라도, 특별한 사정이 없다면 경쟁제한성 판단의 구체적 고려 요소를 종합하여 경쟁제한성을 인정할 수도 있다고 판시[2]하고 있다. 이는 관련시장획정을 경쟁제한성 판단의 요건으로 하고 있는 우리 공정거래법 체계 내에서 관련시장획정과 경쟁제한성 판단과의 관계를 합리적으로 설정하는 추정 법리 발전의 사례라고 할 수 있다.

경쟁법은 시장이 형성되어 그 기능이 일정한 정도로 작동되는 한, 어떤 시장에도 적용될 수 있는 시장의 법이다. 산업과 기술의 발전에 따라 시장의 외연은 자꾸 넓어지고 있기 때문에 경쟁법의 적용 영역 역시 계속해서 넓어지고 있다. 21세기의 변화된 산업 환경에서 우리에게 새로운 기회로 대두되는 ICT(Information and Communications Technologies) 산업 영역에서 형성·발전되는 시장에서도 경쟁법 적용의 가능성과 그 방식에 대한 논의가 뜨겁다. 수많은 논의가 이루어지고 있지만, 매우 유력한 견해 중 하나는 전통적인 산업에서의 상품 생산 및 서비스 제공의 구조와 방식, 사업 모델, 그리고 경쟁양상에 맞게 정립된 전통적 분석 틀을 ICT 산업 영역에 그대로 적용하는 것은 적합하지 않다는 견해이다. 필자도 이런 견해에 동의한다. 그러나 문제는 경쟁법학자로서 이런 견해에 대한 동의 표명만으로 멈출 수는 없다는 것이다. 경쟁법 적용의 방식을 달리해야 한다는 것과 경쟁법 적용을 자제해야 한다는 것은 다른 말이다.

ICT 산업 영역에서는 전통적 분석 틀에서 통용되던 관련시장획정, 시장력 또는 시장지배력 판단, 진입장벽 또는 확장장벽, 경쟁제한효과, 효율성에 이르는 모든 판단 단계에서 새롭거나, 적어도 수정된 접근 방식을 필요로 한다. 이 영역에서는 기본적으로 적절하게 정의된 시장에서 어느 사업자를 중심으로 한 수평적, 수직적 관계로 시장참여자들 간의 관계를 단순화하고, 성과로서의 가격 위주로 경쟁영향을 평가하기가 어렵다. 상품 생산 또는 서비스 제공 방식이 다양한 모듈화를 통해 흔히 ‘C-P-N-D(Contents-Platform-Network-Device)’로 묘사되는 수많은 사업자들 간의 네트워크로 연결되어 있고, 사업 모델과 경쟁양상도 다양하기 때문이다. 이런 상황은 경쟁법 적용 여부의 판단뿐만 아니라 개입의 방식 결정에도 영향을 준다. ICT 산업 영역에서는 문제가 되는 행위가 없었을 경우에 형성되었을 경쟁상황을 예측하기 어렵다. 관련 시장을 넘어 생태계의 주도권을 차지하기 위한 경쟁이 벌어지는 상황에서 특정 사업자의 사업 모델의 핵심적인 요소를 제거하는 개입이 이루어질 경우, 그로 인해 경쟁구도에 미치는 영향이 사업자 간에 공평하게 일어날 수 있을지 장담할 수 없다.

필자는 기본적으로, 경쟁법이 ICT 산업의 도전에 합리적으로 대응할 수 있는 해결책을 찾아갈 것이라는 믿음을 갖고 있다. 경쟁법이 채택하는 전통적 분석 틀은 전통적인 산업의 구조화 방식인 단면시장을 전제로 할 뿐만 아니라 동질적인 상품시장을 전제로 개발된 것이다. 그러나 차별화된 상품이나 제품 통합의 상황, 프랜차이즈, 양면시장형 사업 모델과 같은 새로운 사업 모델에 대하여 그 분석 틀을 조정하거나 확장하는 방식으로 성공적으로 대응한 선례가 존재한다. 다만, 점점 더 분석의 복잡성과 위법오판의 위험성이 증대되는 상황에서, 경쟁법 적용에 관여하는 집행자와 전문가들에게 지적 탐구와 인지적 능력 향상을 위한 요구는 한층 강화될 것이다. 무엇보다도 전통적인 산업의 경쟁환경에서 익숙해진 경쟁의 모습을 전제로 하여 ‘시장에서의 경쟁은 이래야 한다’는 선입견을 버리고, ‘문제되는 행위가 없었다면 과연 경쟁은 어떤 모습이었을까?’라는 질문에 충실하게 상황을 바라보려는 노력이 필요하다. ICT 산업은 우리가 일찍이 상상하지 못했던 기술과 사업 혁신을 통해 역동적인 시장을 창출해가고 있다. 또한 전통적 사고로 볼 때 문제가 있는 것처럼 보이는 행위가, 사실은 그러한 시장 창출의 핵심적인 요소일 수 있다. 그 요소를 경쟁법의 이름으로 개입하여 제거할 경우, 우리의 현실은 드로리안(타임머신)을 타고 과거로 가서 일어나야 할 사건을 막은 후, 자신이 살던 현재가 뒤죽박죽이 된 것을 알아채고 당혹감에 빠진 마티 맥플라이[영화 ‘Back To The Future’ (1985)의 주인공]의 처지가 될 지도 모른다.

이성엽 (고려대학교 교수)

최근 미래창조과학부, 방송통신위원회 등 ICT 정부조직과 구성원인 공직자들이 연일 뉴스에 등장하고 있다. 단말기유통법상 지원금 상한폐지를 둘러싼 해프닝, 모 통신기업의 케이블기업의 인수와 관련된 부처 간 정책 엇박자에다 일부 미래부, 방통위 공무원의 부적절한 처신이 문제가 되고 있다. 왜 이렇게 갑자기 여러 문제가 불거져 나오는 것일까? 우선 ICT 정책역량의 부족이나 공직자 개인의 비위, 일탈이 이유겠지만 그 외에도 미래부가 창조경제의 중심부처로서 이번 정부에서 가지는 상징성 때문에 국민과 언론의 관심과 기대의 대상이 되어 왔는데, 3년이 지난 이제 냉정한 평가가 이루어지고 있다고 볼 수도 있다.

2008년 출범한 이명박 정부는 ICT 전담부처였던 정보통신부를 폐지하고 ICT 정책기능을 여러 부처로 분산하는 분산형 ICT 정책추진체계를 채택하였다. 다만, 방송통신이 융합하는 시대에 대응하기 위해 정보통신부와 방송위원회를 통합하여 방송통신위원회를 설립하였다. 2013년 출범한 현 정부는 분산형 ICT 정책추진체계에서 나타난 ICT 산업성장 둔화 등에 대한 대책으로 여러 부처의 ICT 기능을 총괄하는 집중형 독임제 ICT 부처의 필요성을 절감하였고, 이는 결국 과학기술부와 구 정보통신부의 기능이 합쳐진 미래부의 탄생으로 이어졌다. 한편 기존 방통위는 지상파, 보도, 종합편성 등 정책 및 규제업무 등을 수행하고 그 외 방송통신 정책 및 진흥업무는 미래부로 이관하였다.

ICT 정부조직이 바로 서야 하는 이유는 현재 우리가 당면하고 있는 고용 없는 성장, 청년실업, 저출산·고령화 문제를 해결하기 위한 수단으로서 ICT가 가지는 유용성 때문이다. 우리는 ICT 네트워크, 디바이스, 콘텐츠에 있어 세계 최고수준의 경쟁력을 가지고 있다. 스마트폰, SNS, O2O 등의 ICT 디바이스와 플랫폼을 통해 혁신적 기술과 창의적 아이디어를 상품화하여 시장과 일자리를 만들고 있다. 종국적으로는 우리 경제운영의 패러다임을 그간의 모방·응용을 통한 추격형 성장에서 벗어나 국민의 창의성에 기반한 선도형 성장으로 전환하는 데에도 ICT 역할이 절대적이라고 할 수 있다. 그간 ICT 산업은 수출 주력산업으로서 경제성장을 주도하였으나 최근 미국의 GAFA(구글, 애플, 페이스북, 아마존)를 중심으로 한 세계시장 석권, BAT(바이두, 알리바바, 텐센트) 등 기술력 있는 중국기업의 추격으로 위기감이 고조되고 있다.

이런 이유 때문에 미래부와 같은 집중형 ICT 정책추진체계를 유지, 강화할 필요가 있다. 드론, 자율자동차, 원격의료, 인공지능 등의 신기술을 전통 부처에서 담당하는 경우 기술적 전문성 부족도 문제지만 같은 부처 소관의 기존의 이해관계자들의 저항에 막혀 정책 타이밍을 놓치기 쉽다. 국가의 혁신과 성장을 견인하는 ICT 기반 신기술과 서비스에 대해서는 집중형 ICT 정책기관이 정책, 예산의 주도권을 가지면서 관련 부처와 협력하는 거버넌스를 가져야 글로벌 무한경쟁이 벌어지고 있는 세계시장에서 살아남을 수 있다.

다만, ICT 정부조직도 그간의 성과에 대한 냉철한 평가를 통해 새롭게 탈바꿈할 필요가 있다. 막대한 예산과 인허가, 과징금 부과 등 규제권한을 가진 조직으로서 진정으로 국민과 기업의 목소리에 귀를 기울여 왔는지, ICT 산업성장이나 국민의 만족도 제고 등 실질적인 성과는 있었는지에 대한 자기점검이 필요하다. 그리고 관할권 확대나 실적쌓기용으로 다수의 진흥법제를 추진한 것은 아닌지 점검해봐야 한다. 지금도 기술별, 산업별로 넘쳐나는 진흥법제는 당초의 좋은 의도에도 불구하고 규제가 포함되면서 실제로는 진흥이 아닌 규제법이 되는 경우가 많다. 따라서 신기술이나 서비스에 대해서는 정부의 비개입, 비법제화 원칙을 견지하여 산업활성화를 도모하여야 한다. 법제화는 정부정책의 최종목표가 아니며, 오히려 기술, 시장, 산업, 정책의 영역을 확대하고 법의 영역을 축소할 필요가 있다. 또한 여야추천 위원으로 구성된 합의제 기관인 방통위가 방송의 공익성, 독립성이라는 가치와 ICT 산업활성화라는 목표를 조화롭게 추구해온 것인지에 대한 검토도 필요하다. 미래부, 방통위 등 ICT 정부조직은 우리의 미래를 계획하고 준비하는 부처이다. ICT 정부조직이 흔들린다는 것은 우리의 미래계획과 준비에 차질이 빚어지고 있다는 것이다.