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공정위의 플랫폼 경쟁촉진법 추진, 무엇이 문제인가?

홍대식 교수(서강대학교 법학전문대학원 원장)

이 글은 2024년 2월 26일 [아시아 투데이]에 실린 글입니다. 

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  공정거래위원회가 거대 독과점 플랫폼을 특별히 규제하기 위한 가칭 플랫폼 경쟁촉진법 제정을 추진하고 있다고 처음으로 밝힌 것이 작년 12월 19일이었다. 그러던 공정위가 간부와 기자들이 만난 자리에서 법 제정 추진을 재검토하겠다고 한 것이 올해 2월 7일이었는데, 불과 50일 동안 공정위 관련 기사는 이 법안에 대한 추측성 보도, 전망과 비판, 그리고 이에 대한 공정위의 반박과 해명으로 도배하다시피 했다. 공정위가 당초에 공언한 세부내용 발표가 기한 없이 연기된 만큼 법의 내용이 어떻게 될 것인지를 둘러싼 논의 역시 일단 수면 아래로 내려갔다. 그렇다고 공정위의 법안 추진이 무산된 것은 아니다. 올해 2월 8일자로 발표된 공정위의 2024년 주요 업무 추진계획에는 디지털 경제 민생안정·혁신을 지원한다는 명분 아래 이 법의 제정은 핵심 추진과제의 첫머리를 장식하고 있다. 다만 공정위는 핵심적인 내용으로 제시되었던 지배적 플랫폼 사업자 사전지정제를 포함하여 다양한 대안을 학계, 전문가 등과 충분히 검토하겠다는 입장으로 선회한 것으로 보인다.

  경쟁법학자인 필자가 주목하는 부분은 일반경쟁법인 공정거래법 집행을 담당하는 공정위가 왜 공정거래법을 두고 온라인 플랫폼 분야에 특화된 새로운 법 제정에 이렇게 열중하는가 하는 점이다. 플랫폼 경쟁촉진법은 공정위가 이전에 제정해본 적이 없는 형태의 법이다. 경쟁법의 특별법 성격을 가질 수 있어 그 자체도 전혀 새로운 시도이지만, 구체적인 입법 내용에 따라서는 이 법이 경쟁법으로서 특별함을 넘어 공정위의 전통적인 업무 범위를 넘는 전문분야 경제규제가 될 수도 있다는 것이 필자가 갖는 우려의 핵심이다. 공정거래법과 같은 목적을 추구하면서 단지 집행 효과성을 높이기 위해, 과연 플랫폼이라는 특정 분야에 초점을 맞춘 특별법 제정이 필요한지는 의문이다. 

  공정위가 디지털 시장에서의 경쟁법 집행의 문제를 제기하는 것은 경쟁당국으로서 마땅히 할 일이다. 그러나 해외 사례에 비추어볼 때, 디지털 시장의 문제에 대처하는 임무는 어느 한 부처에 전적으로 속하는 것이 아니라, 부처 간 협의와 이해관계자와의 충분한 소통을 통해 정부 차원에서 추진되어야 할 임무이다. 특히, 공정위가 법안의 주요 내용으로 제시한 지배적 플랫폼 사업자 사전지정제는 분명히 경쟁법의 범위를 넘어서는 것이다. 

  경쟁당국인 공정위가, 경쟁법 집행이 아니라 특정 분야에 대한 경제규제도 담당하는 것이 과연 문제인가라는 의문이 제기될 수도 있다. 경쟁법 집행과 경제규제는 개념적으로 구별되지만, 경쟁법 모델 중에는 규제적인 특징을 갖는 규제적 경쟁법 모델도 등장하고 있고, 경쟁당국이 규제 수단을 갖는 국가도 존재한다. 만일, 공정위가 사전규제 방식의 플랫폼 경쟁촉진법을 제정하는 것이 플랫폼 분야에 관한 한 공정위의 위상을 경쟁법 집행과 경제규제의 하이브리드 기관으로 격상시키는 정책적 결단의 일환이라면, 논란의 여지는 있지만 추진이 불가능한 것은 아니다.

  그러나 우리나라에는 공정위가 집행하는 경쟁법인 공정거래법 외에 과기정통부와 방통위의 규제 근거를 규정한 통신 분야 경제규제인 전기통신사업법이 공존하면서, 규제 산업인 통신 분야에 관해서는 경쟁법 집행과 경제규제의 협력적 거버넌스 체계가 존재한다. 따라서 현재의 규제 거버넌스 아래에서는 공정위가 경제규제 수단을 핵심적인 내용으로 하는 플랫폼 경쟁촉진법을 독자적으로 추진하는 데 신중할 필요가 있다. 공정위는 기본적으로 경쟁법 집행을 본분으로 하는 정부 부처이므로, 경쟁법 집행을 넘는 경제규제를 적극적으로 도입하는 것보다 시장의 기능이 잘 작동하지 않는다는 이유로 존재하는 경제규제를 개선하는 것이 본분에 부합한다는 점을 상기할 필요가 있다. 공정위는 플랫폼 분야에서는 경쟁법 집행과 경제규제 간의 경계가 흐려지고 있으므로, 플랫폼 경쟁촉진법 제정을 통해 경쟁법의 새로운 장을 열겠다는 포부가 있을지 모른다. 그러나 충분한 설명과 전문가, 시장참여자, 관련 부처의 구조적인 대화를 통한 이론적·정책적 기반을 구축하지 않는다면, 이는 그저 경쟁법의 종말로 보일 뿐이다.

주요매개변수공개에 관한 주요국 입법동향 및 영향평가

정 혜 련 (경찰대학 법학과 부교수, 법학박사)

이 글은 “알고리듬 주요매개변수 공개에 관한 주요국 입법동향 및 영향평가”라는 제목으로 연구회에서 발표한 주제의 내용을 바탕으로 재구성 되었습니다.
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Ⅰ. 들어가며

 제4차 산업혁명의 특징과 핵심은 폭발적인 정보의 홍수 속에서 자신이 원하는 양질의 정보만을 선택적으로 빠른 시간 안에 찾을 수 있는 선별력, 즉 각자 개인에게 최적화된 정보가 매칭되는 것이라고 할 수 있다.

 최근 주요국들은 일방적으로 기업에서 창출된 정보뿐만이 아닌 근본적으로 이용자 혹은 더 나아가 소비자인 개인으로부터 생산된 정보에서 이용·활용·변용 등의 방식을 더하여 플랫폼사업자가 그 방식을 제어하는 데에 보다 객관적이고 중립적인 방식이 적용되고 있는 가에 대하여 근본적인 문제의식을 가지고 이를 해결하기 위한 입법(안)을 제시하고 있다.

 특히 빅데이터 및 인공지능(AI)의 기술의 근간이 되는 알고리듬의 공개에 있어 검색편향 방지와 기업의 영업비밀 및 신생기업 보호 사이에서 많은 논의가 있다. 이 글에서는 이와 관련한 현재 우리나라의 입법 현황 및 주요국의 입법 동향을 살피고 위 논의에 작은 해결의 실마리를 제공하고자 한다.

 국내 전자상거래법 알고리즘 관련 논의

1. 카카오 택시 콜 몰아주기 의혹

  가 . 사실관계

 카카오모빌리티는 자신의 가맹택시 수를 늘리기 위해 카카오T 앱의 일반 중형택시 호출 중개 서비스(이하 ‘일반호출’)에서 자신의 가맹택시 기사를 우대하는 배차 행위를 하였다.

 2019. 3. 20. 가맹택시 서비스를 시작할 때부터 현재까지 가맹기사에게 일반호출을 우선배차 하는 방법으로 콜을 몰아주거나 수익성이 낮은 1km미만 단거리 배차를 제외·축소하는 알고리즘을 은밀히 시행하였다.

 이로 인해 가맹기사의 운임 수입이 상대적으로 비가맹기사보다 높아졌고, 이는 비가맹기사가 가맹기사가 되려는 유인으로 작용하여 카카오모빌리티는 자신의 가맹택시 수를 쉽게 증대시켰다.

 공정거래위원회는 카카오모빌리티가 일반호출 시장에서 시장지배적 지위를 남용하여 자신의 가맹기사를 우대한 행위는 택시가맹서비스 시장으로 그 지배력이 전이되어 동 시장의 경쟁을 제한하였고, 이는 다시 일반호출 시장의 경쟁을 제한한 것으로 판단하였다.  

 또한 택시가맹 서비스 시장에서 카카오T의 지배력이 크게 강화되었고(가맹택시 점유율: 19년 14.2%->21년: 73.7%), 가맹택시 모집이 어려워진 경쟁사업자들이 시장에서 배제될 우려도  발생한 것으로 판단하였다.

 나. 적용법조

공정거래법 제5조 제1항 제 3호, 동법 시행령 제9조 제3항 제4호

 다. 조치결과

 공정거래위원회는 카카오모빌리티에 시정명령과 과징금 257억원을 부과하였다. 이와 함께 ➀ 현재 시행 중인 카카오T앱 일반호출에서의 차별적인 배차의 중지, ➁ 시정명령에 대한 이행상황 보고, ➂ 기사·소비자·경쟁 택시 가맹 서비스 사업자에 대한 시정명령 받은 사실의 통지 등을 이행할 것을 명하였다.   

D. 다니엘 소콜(D. Daniel Sokol) (플로리다 대학교 교수)*

온라인 시장의 반독점 분석은 세계적인 화두이다. 이미 여러 국가에서 온라인 시장의 합병 또는 행위 문제가 반독점 조사의 대상이 되고 있다. 아직 정책의 초기 단계에 있는 국가들도 있다. 온라인 시장과 관련한 지금까지의 사례들로부터 최적의 반독점 정책에 관한 다양한 교훈들을 얻을 수 있다. 이러한 사례들로부터 공통적으로 찾을 수 있는 부분은 온라인 시장의 작동방식에 관한 몇몇 기본적인 특징들이다. 온라인 시장이 반독점과 관련하여 전통적 시장과 구별될 수 있는 네 가지 영역들을 파악해본다.

1.      시장의 정의가 더 복잡하고 온라인의 경쟁은 항상 동종 서비스 사이에서만 이루어지지 않는다

온라인 시장은 전통적 반독점 분석에 의문을 제기하는데, 이는 온라인 서비스가 종종 사용자에게 무료로 제공되기 때문이다. 즉, 소비자는 무료 서비스에 대해 금전적 가격을 지불하지 않는다는 것이다. 대신 소비자는 소비자와 관련 있는 광고를 제공하는 데 사용되는 관심과 정보를 제공한다. 경제학 문헌은 시장에 둘 이상의 “면(side)”이 있다고 이야기하고 있다. 분명하게 구분되는 경제적 행위자(예 : 온라인 경매, 데이트, 검색엔진, 결제 시스템)들이 모여 상호작용하는 기업(또는 “플랫폼”)은 다면 시장에서 운영된다.

다면 시장에서는 매우 다양한 종류의 서비스들이 사업을 놓고 경쟁할 수 있다. 예를 들어 페이스북(Facebook), 트위터(Twitter)와 같은 소셜 미디어 기업들은 사용자에게 게임 앱인 캔디크러쉬(Candy Crush)나 구글(Google), 빙(Bing) 등의 검색엔진과는 매우 다른 서비스를 제공한다. 그러나 이들 모두는 광고 예산을 놓고 직접적으로 경쟁한다. 실제로 페이스북은 TV, 지면광고 등과 같은 오프라인 광고 예산을 놓고 경쟁하기도 한다. 이렇듯 온라인에서는 항상 동종 서비스 사이에서만 경쟁이 이루어지는 것이 아니다. 판매되는 광고는 밀접한 대체재들이지만, 사용자에게 제공되는 무료 서비스는 다른 경우가 많다.

시장을 정의하는 것은 전통적 반독점 분석의 첫걸음이다. 단면 시장에서는 가격의 상승 또는 결과물의 감소가 전통적 SSNIP 테스트를 사용한 반독점 분석 방법에 대한 지침을 제공해준다. 그러나 다면 시장의 시장 정의는 보다 복잡한데, 이는 시장의 서로 다른 면들이 상호작용하는 방식으로 인해 전통적 도구들이 보다 제한적이기 때문이다. 예를 들어 시장의 한 면에서는 가격 상승이 나타나고, 다른 면에서는 그렇지 않을 수 있다. 따라서 다면 시장에서 시장을 정의할 목적으로 시장점유율을 사용하는 것은 매우 조심스럽게 이루어져야 하는 행위이다. 인터넷 시장의 다면적 속성을 이해하는 것이 시장 정의 분석에서 매우 중요하다.

2.      낮은 진입장벽으로 인해 성공이 일시적일 수 있다.

온라인 시장은 끊임없이 변화한다. 실제로 온라인 시장에는 기존 업체에 대항하는 혁신적인 도전자들이 있다. 도전자들은 새로운 아이디어와 기술로 기존 업체들을 추월할 수도 있다. 사용자 데이터는 이러한 혁신의 강력한 동인이 될 수 있지만, 이러한 투입정보는 풍부하며 신규 진입업체들이 손쉽게 접근할 수 있다. 소비자들은 그들이 원하는 만큼 여러 서비스와 정보를 공유할 수 있다.

이러한 신규 진입업체들이 성공하려면 소비자를 끌어들이기 위해 가치 있는 제품과 서비스를 반드시 개발해야 한다. 더 많은 데이터를 갖는 것이 더 나은 제품으로 이어지지 않는 경우도 있는데, 데이터는 기업과 그 소비자들이 해당 기업의 제품을 어떻게 사용하는가에 관한 것일 때 가장 연관성이 높기 때문이다. 성공을 위한 길잡이가 되는 것은 데이터의 양이 아니라 통찰의 질이다. 우버(Uber), 카카오택시 등 택시 앱의 성공이 이를 분명하게 보여준다. 그들은 소비자가 주문형으로 택시를 부르기를 원한다는 것을 알았고, 이에 기존 택시업체들이 사용자에 관한 대량의 데이터를 보유하고 있었음에도 불구하고 이들에 도전할 수 있었다.

3.      사용자들은 멀티호밍을 하며 전환비용은 낮다.

전통적으로, 반독점 분석은 한 플랫폼에서 다른 플랫폼으로의 전환 비용에 관심을 갖는다. 그러나 온라인 시장에서는 클릭 한 번으로 경쟁사로 옮겨갈 수 있는 경우가 많으며, 이에 따라 전환비용은 낮고 멀티호밍(multi-homing)이 이루어진다.

홍콩발 마드라스행 항공편을 예약해야 하는 경우를 예로 들어보자. 소비자는 웹사이트 및/또는 앱을 통해 일반적인 검색엔진(예 : 네이버)에서 다른 검색엔진(예 : 구글, 바이두(Baidu)), 소셜 네트워크(페이스북이나 텐센트(Tencent)), 여행 전문 검색엔진(씨트립(Ctrip), 익스피디아(Expedia), 또는 카약(Kayak))으로 손쉽게 전환할 수 있다. 따라서 어떠한 기업이 자신의 검색 결과를 편향되게 만들고자 하는 유인은 현저히 제한된다. 이에 대해 영국의 경쟁 및 시장 관리국(Competition and Markets Authority) 국장 알렉스 치좀(Alex Chisholm)은 최근 “온라인 시장에서는 소비자의 전환을 막는 장벽이 매우 낮다. 만약 내가 어떤 검색엔진에 만족하지 않는다면, 클릭 한 번으로 사용을 중단할 수 있다”고 이야기한 바 있다.

4.      다면 시장을 조사할 때에는 시장의 모든 면을 분석해야 할 필요가 있다.

사용자간의 직접적 상호작용을 통한 것은 아닐지라도 추가적인 사용자들이 제품 또는 서비스의 사용을 개선해주는 경우 간접적 네트워크 효과가 발생한다. 추가적인 사용자들은 플랫폼이 검색결과의 시행착오를 통해 사용자들이 원하는 것이 무엇인지 파악할 수 있게 해준다. 이에 따라 검색결과의 품질이 개선된다.

다면 시장에서는 오로지 다수의 주체들 간의 조정이 이루어지고 각 주체의 참여가 보장될 때만 간접적 네트워크 효과의 효용이 달성될 수 있기 때문에 시장의 모든 면을 분석해야 할 필요가 있다. 예를 들어, 일면 시장에서는 소비자와 생산자가 종종 전체로 간주되는 반면, 다면 플랫폼에서는 서로 다른 선호를 지닌 소비자들을 분리하여 독자적 그룹으로 취급할 수 있다. 한 소비자 집단의 플랫폼 사용 증가가 다른 집단에 대한 외부효과를 만들어낼 수 있으며, 따라서 수요 측면에서 간접적 네트워크 외부효과에 특히 주의를 기울여야 한다. 다면 플랫폼이 없다면 다수의 주체들 간의 “가치 창출” 상호작용에 대단히 많은 비용이 들 수 있다.

5.      결론

적절한 시장 정의, 가능한 낮은 진입장벽의 고려, 멀티호밍과 낮은 전환비용, 시장의 모든 면을 적절히 분석해야 하는 필요성 등 다양한 요인들로 인해 온라인 시장에서의 반독점 개입에는 상당한 주의가 필요하다. 역동적이고 빠르게 움직이는 다면 시장이 소비자 후생을 위한 상당한 이점을 만들어내는 경우가 많다. 그러한 시장에서 잘못된 반독점 개입은 혁신을 위협한다. 이러한 심각한 우려를 고려하여, 반독점 당국과 법원은 특정 사안의 사실들을 면밀히 검토하여 그러한 사안을 진행하기 전에 사실관계와 경제적 분석이 다면 시장에서의 법적 이론에 잘 부합하는지 확인해야 한다. 뿐만 아니라 다면 시장의 속성을 고려할 때 반독점 당국이 잠재적 구제책에 대한 결정을 내리기 전 특정 역학관계가 이미 변화하지는 않았는지 시장을 다시 한 번 점검해 볼 필요가 있다고 생각한다.

 이성엽 (서강대학교 교수)

우리가 먼 지역으로 이동하고자 기차를 이용하기 위해서 꼭 필요한 것은 무엇일까? 우선 가장 먼저 철로가 부설되어 있어야 한다. 다음으로 사람들이 기차를 타고 내리는 기차역이 있어야 한다. 끝으로 다양한 가격과 서비스 수준을 가진 기차가 마련되어 있어야 한다. 여기서 철도망이 네트워크(Network), 기차가 콘텐츠(Contents)이다. 그리고 기차역을 흔히 플랫폼(Platform)이라고 하는데 이는 최종 소비자에게 재화나 용역을 제공하기 위한 유무형의 시설 내지 상품과 콘텐츠를 사고팔거나 마케팅을 하는 일종의 장터이다.

이를 ICT 생태계에 적용해보면 통신이나 방송서비스를 제공하는 KT 같은 통신업체, CJ 헬로비전 같은 케이블TV 업체가 플랫폼에 해당한다. 방송프로그램을 제작하여 이를 플랫폼에 제공하는 업체인 CJ E&M 등은 콘텐츠업체이다. 그리고 유무선 정보통신망을 네트워크라고 한다. 플랫폼은 콘텐츠가 유통되는 창구로서, 콘텐츠는 플랫폼의 경쟁력을 좌우하는 내용물로 상호 의존관계에 있고 네트워크는 서비스를 전달하는 통로로서 역할을 한다.

그런데 KBS와 같은 지상파방송사는 이 3가지 요소를 동시에 가지고 있다. 직접 방송프로그램을 제작, 편성하여 자신이 구축, 운영하는 방송네트워크를 통해 시청자에게 방송서비스를 제공한다. 그러나 케이블TV는 네트워크를 설치, 운영하고 플랫폼으로서 방송서비스를 제공하지만 콘텐츠를 가지고 있지 않다. 포털, 게임업체 등은 자신이 제작, 편집한 콘텐츠를 이용자에게 유통시키지만 네트워크를 가지고 있지 않다.

이렇게 정보통신서비스의 완결적인 제공을 위해 필요한 3요소가 분리되면서 일어나는 갈등이 네트워크 중립성, 플랫폼 중립성, 콘텐츠 동등접근 이슈이다. 중립성이란 어느 편에 치우치지 말고 누구에게나 똑같이 대하는 것이다. 네트워크 중립성은 네트워크를 관리하는 통신업체에 대해 콘텐츠사업자가 데이터 트래픽을 그 내용, 유형 등에 관계없이 동등하게 처리해 줄 것을 요구하는 것이다. 플랫폼 중립성은 구글, 애플의 운영체제인 안드로이드나 iOS 플랫폼에 콘텐츠나 장비업체가 차별 없이 접근가능 하여야 한다는 것이다. 콘텐츠 동등접근은 예컨대 신규로 위성, IPTV시장에 진출하는 통신업체가 지상파 프로그램에 대한 재송신이 가능하도록 하여야 한다는 것으로 플랫폼이 콘텐츠에 동등하게 접근할 수 있어야 한다는 것이다.

이 이슈들은 후발사업자가 자신에게 없는 요소설비를 저렴한 가격으로 차별 없이 이용할 수 있도록 정부에 규제를 요청하는 것이다. 정부는 미디어간 균형발전이나 공정경쟁 차원에서 3자간의 갈등을 조정해왔으나 지상파 재송신 대가를 둘러싼 지상파와 케이블의 갈등처럼 3자간 첨예한 이해대립으로 인하여 문제해결을 못하고 있다. 최근 경기불황으로 인한 매출 감소, 인터넷 트래픽 급증, 글로벌 ICT 업체의 시장 확대는 문제해결을 위한 양보와 협력을 더욱 힘들게 하고 있다. 이런 상황을 극복하고 네트워크 고도화, 콘텐츠 활성화, 플랫폼 경쟁력 강화를 위해서는 다음 몇 가지 노력이 필요하다.

첫째, 다른 사업자의 설비, 서비스를 이용하는 것에 대한 적정한 비용부담의 원칙을 확립하는 것이다. 콘텐츠 사업자 내지 플랫폼 사업자의 네트워크 사업자에 대한 망이용대가, 플랫폼 사업자의 콘텐츠사업자의 프로그램 이용대가가 비용, 수익에 기초하여 적절하게 산정되어야 한다. 둘째, ICT 시장의 글로벌화에 대응하여 국내 ICT 산업의 경쟁력를 강화하기 위해서는 기업의 사업재편이 활발히 진행될 필요가 있다. ICT 전분야가 아니라 우리가 잘 할 수 있는 분야를 선택하고 이에 집중하여야 한다. 그리고 이를 바탕으로 동남아시아 등 아직 ICT 미개척지로 진출하여야 한다. 셋째, 공통의 인프라로서 네트워크의 지속적인 고도화 방안과 고부가가치 산업으로서 콘텐츠산업의 발전방안에 대해 특별한 관심을 가질 필요가 있다. 결론적으로 네트워크, 플랫폼, 콘텐츠의 경쟁과 협력의 출발점은 3자간 적정한 비용분담 원칙의 확립이다. 정부도 3자간 공정경쟁 확보 차원에서 비용분담 원칙의 기준을 정립하고 필요하다면 직접 대가를 정할 수도 있어야 한다. 동시에 경쟁의 조장만으로는 충분하지 않은 네트워크 고도화와 콘텐츠 산업발전을 위한 정책을 고민해야 할 것이다.