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플랫폼 경제 시대의 통신경쟁정책

전기통신은 전자적 방식으로 신호를 전송하는 것을 말한다. 스마트폰과 같은 편리한 기기가 대중화된 시대에 사람들은 스마트폰으로 음성통화나 문자뿐만 아니라 인터넷에 접속해서 검색도 하고 다양한 애플리케이션(앱)을 이용하지만 여전히 음성통화나 문자 보내기만 전기통신이라고 오해하는 경우가 많다.

전송 대상인 신호에는 부호·문언·음향 또는 영상이 모두 포함되기 때문에 스마트폰에서 사람들이 이용하는 다양한 서비스는 거의 모두 전기통신으로 분류된다. 요즘에는 다른 서비스에 포함되는 온라인플랫폼 서비스*가 대세다. 전기통신사업법에서는 앞에서 열거한 세 가지를 기간통신역무, 나머지를 부가통신역무라 한다. 부가통신역무라는 용어는 기간통신역무 중심으로 그에 부가되는 서비스라는 의미에서 붙여졌다.

온라인플랫폼 서비스가 대세를 이루는 것은 플랫폼 경제 발전과 밀접한 관련이 있다. 과학기술정보통신부의 2020년 정보통신기술(ICT) 실태조사에 따르면 2014~2019년 5년 동안 기간통신서비스 매출 성장률은 0.7% 감소했지만 플랫폼 서비스를 포함하는 부가통신서비스 매출 성장률은 8.3% 증가했다. 기간통신의 매출이 통계적으로는 규모가 더 크고 이용자 통신요금에 많이 의존하는 특성 때문에 통신정책 우선순위는 여전히 기간통신을 향하고 있다.

그러나 사람들의 이용 시간이나 이용 경험이라는 측면에서 온라인플랫폼 서비스는 기간통신을 압도하고 있다. 온라인플랫폼 서비스는 이용자에게 요금을 받는 구독 모델뿐만 아니라 양면시장형 사업모델을 이용하는 수수료 모델, 광고 모델 등 다양한 방식으로 매출을 얻는다는 점에서 사업모델이 단순한 기간통신서비스를 뛰어넘어 머지않아 전기통신 분야에서 주도권을 거머쥘 것으로 전망된다.

플랫폼 경제 발전에 따른 전기통신 분야의 역학관계 변화는 자연스럽게 경쟁정책에 대한 도전이 되고 있다. 전기통신 분야 특유의 경쟁정책은 전기통신사업법 적용에 의한 형성적 경쟁정책이다. 전기통신서비스 요금이나 이용 조건을 독립적으로 결정·유지할 힘이 있거나 전기통신서비스 제공에 꼭 필요한 설비를 보유한 사업자를 사전에 지정, 그 사업 범위나 방식을 제한함으로써 유효한 경쟁을 형성하기 위한 정책이다. 사전규제 위주라는 점에서 사후규제 위주인 공정거래법 집행에 의한 회복적 경쟁쟁책과 구분된다.

전기통신사업법이 네트워크 설비를 보유한 기간통신사업자를 집중 규제한 이유는 전통적으로 통신시장에서 네트워크 설비를 보유한 사업자가 통신 주축이던 기간통신서비스를 주도했기 때문이다. 통신 전문 규제기관은 통신시장의 구조적 제약을 제도적으로 개선하기 위해 정책적 노력을 다각도로 기울여 왔다. 설비 기반 경쟁정책을 통해 네트워크 설비 구축과 고도화를 장려하는 한편 서비스 기반 경쟁정책을 통해 네트워크 설비가 없는 사업자 시장 진입을 유도했다.

그런데 5세대(5G) 이동통신 시대에 접어들면서 이런 경쟁정책이 한계에 부닥치고 있다. 5G 구축은 많은 투자 재원을 필요로 하지만 네트워크 설비 구축을 주도해야 하는 기간통신사업자 투자 유인은 감소하고 있다.

이유는 크게 두 가지다. 첫째 기간통신서비스 성장세는 둔화하는 반면에 부가통신서비스가 플랫폼 경제 발전으로 각광 받고 있다. 둘째 5G 기반에서는 데이터, 클라우드, 인공지능(AI) 등 다양한 디지털 기술과의 결합으로 기간통신사업자를 통하지 않고 새로운 디지털 서비스를 제공하는 게 가능해졌다.

플랫폼 경제 시대 통신경쟁정책은 이제 네트워크 투자 유인 보호, 네트워크 기반과 디지털 기술 결합을 통한 혁신 촉진, 서비스 시장 역학관계 변화 반영을 위해 제도 틀을 완전히 새로 짜야 할 시점이 됐다. 과거 틀을 유지하면서 현실과 잘 맞지 않는 부분을 수선하는 것만으로는 더 이상 시장과 산업 변화에 대응하기에 역부족이다.

*온라인플랫폼 서비스 : 이용자 간 의사소통, 정보교환, 재화·용역·디지털콘텐츠의 거래를 인터넷망을 이용해서 매개하는 서비스

“디지털 플랫폼 이용자 보호를 위한 법제 정비 방안” 세미나 환영사

홍대식 교수(서강대학교 ICT법경제연구소 소장 겸 법학연구소 소장) 

서강대학교 ICT법경제연구소 세미나 자료집 『디지털 플랫폼 이용자 보호를 위한 법제 정비 방안』 , 7-12면에 실려 있는 글입니다.

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안녕하십니까?

 서강대학교 ICT법경제연구소 소장 겸 법학연구소장 홍대식 교수입니다.

서강대학교 ICT법경제연구소와 법학연구소가 “디지털 플랫폼 이용자 보호를 위한 법제 정비 방안”이라는 주제로 공동으로 주최하는 세미나에 참여해주신 여러분을 환영합니다. 먼저 바쁜 일정 중에도 저희 세미나에 참석하여 축사를 해주신 방송통신위원회 김현 부위원장님께 감사의 말씀을 전합니다. 또한 발제와 토론을 맡아주신 발제자와 토론자분들, 그리고 원활한 발제와 토론을 진행을 도와주실 사회자분들께도 깊은 감사를 드립니다.

우리는 글로벌 네트워크와 연결된 디지털 세상에서 살고 있습니다. 디지털 세상은 우리의 모든 삶의 모습에서 인터넷에 의해 촉진된 디지털 서비스의 이용이 지속 증가하는 환경을 만들어가고 있습니다. 기업들은 디지털 서비스를 제공하는 기업이든 그렇지 않은 기업이든 이미 상품 생산이나 서비스 제공 과정에 디지털 기술을 적용하는 디지털화(digitalization)를 숙명으로 받아들이고 있습니다. 여기에서 한 걸음 더 나아가 다가오는 세상은 디지털 기술 적용을 사업 모델 설계에 반영하여 이용자에게 새로운 가치를 제공하는 디지털 전환(digital transformation)을 이루지 못하면 뒤처질지 모르는 세상이 되고 있습니다. 여전히 개인이나 기업이 이런 세상에 합류할 것인지 아니면 거부할 것인지 결정할 수 있는 자유가 남아 있는 것 같지만, 적어도 시장에 참여하는 기업 입장에서 변화에 대한 참여를 거부하는 선택의 대가는 고립 내지는 점차적인 소멸일 수 있는 시대가 멀지 않은 것처럼 보입니다.

디지털 세상에서 현재까지 주도적인 역할을 하는 이해관계자는 디지털 플랫폼입니다. 디지털 플랫폼은 빠른 디지털 전환으로 온라인 세상을 열고 온라인과 오프라인을 연결하고 있습니다. 또한 AI, 빅데이터, 클라우드 컴퓨팅으로 대변되는 지능정보기술을 발전시키고 이를 서비스 개발과 사업 모델 설계에 적용하는 것에도 적극적입니다. 디지털 플랫폼, 특히 글로벌 시장과 국내 시장에서 큰 영향력을 가진 거대 디지털 플랫폼, 이른바 빅테크(Big Tech)의 역할은 디지털 세상의 외연 확장과 고도화에 기여하고 있습니다. 그러나 그 이면에서는 오프라인 세상에서 보지 못한 새로운 이용자 보호 이슈가 제기되고 있습니다. 이런 이용자 보호 이슈는 서로 다른 유형의 이용자 간의 거래 등 상호작용을 매개하는 디지털 플랫폼의 속성으로 인해 다면적으로 발생하고 있고 상호 영향을 주고받고 있습니다. 예를 들어, 거대 디지털 플랫폼이 실질적인 선택을 보장받지 못한 이용자로부터 과다하게 수집한 데이터를 이용하여, 자신에게 유리한 사업 모델을 설계하고 이를 통한 서비스를 제공함으로써 디지털 플랫폼에 이용자와 데이터 접근을 의존하면서 수직적 경쟁관계에 있는 이용사업자가 공정한 경쟁 환경을 보장받지 못하는 상황을 들 수 있습니다.

정부에는 디지털 세상에서 발생하는 새로운 이용자 보호 이슈에 관할권을 갖는 여러 부처가 있습니다. 우리나라는 물론 다른 나라에서도 디지털 세상 이슈에 대하여 관할권을 갖는 대표적인 부처는 경쟁부처, ICT 정책 및 규제부처, 개인정보보호부처입니다. 어느 나라나 이들 부처 간에 관할권이 중복되거나 공백 상태인 공통적인 문제를 안고 있습니다. 이 문제를 해소하기 위한 처방도 다양하게 등장하고 있습니다. 그런데, 주의할 점은, 정책의 내용과 방식, 추진체계 내지는 거버넌스에 관하여 각 나라가 처한 디지털 세상에서의 경쟁상황에 따라 그 진행의 정도와 방향이 다르게 나타나고 있을 뿐만 아니라, 각 나라의 부처별 관할권의 범위나 정부 내 위상에 따라서도 그 진행 양상이 다르게 나타나고 있다는 점입니다. 다만 한 가지 분명한 것은, 디지털 세상에서 제기되는 이슈에 관하여 경쟁, 이용자, 혁신과 기업가 정신, 프라이버시와 개인정보 보호, 자유롭고 다양한 언론, 정치적․경제적 자유 등 다양한 가치의 실현과 조화가 중요하기 때문에, 새로운 규제 패러다임은 범정부 차원의 부처 간 협력과 조정을 필수적인 과정으로 하고 있다는 점입니다. 또한 이 과정은 단순히 특정 정부부처의 주도로 이루어지는 것이 아니라 관할권 있는 여러 정부부처를 포함한 다양한 이해관계자가 정책 수립을 위한 정보 수집 및 처리 과정에 참여하고 공론화 과정과 함께 합리적이고 그 나라의 상황에 맞는 입법 과정을 거친다는 점입니다.

우리나라에서도 최근 1년여 사이에 디지털 플랫폼을 중심으로 한 디지털 세상에서 제기되는 이용자 보호 이슈에 대처하기 위하여 정책 방안과 이를 실행하기 위한 법률안을 마련하기 위한 논의가 부쩍 늘었습니다. 아쉬운 점은 다년간의 연구와 공론화 과정을 거쳐 정부부처 간에 조율된 정책을 추진하는 대부분의 선진국과 달리 우리나라에서의 정책 추진은 개별 정부부처에 따라 별도로 진행되었고, 정책 추진이 우선되다 보니 해외사례에 대한 연구를 통한 시사점을 찾는 작업이 다소 파편화된 상태에서 이루어지지 않았나 하는 점입니다.

이런 배경하에, 이번 세미나는 다음과 같은 두 가지 점에서 차별화된 논의를 지향하고자 합니다.

첫째, 이번 세미나에서는 그동안 유럽연합과 일본 사례에 다소 치우쳐 있던 해외사례 논의의 지평을 미국과 영국으로 넓혀 종합적이고 총체적인 규제 전략 수립을 위한 시사점을 찾고자 합니다. 이를 위해 경쟁법 연구자로서 미국과 영국의 동향을 오랜 기간 연구해오신 두 분의 발제자를 모셨습니다. 복수의 경쟁당국을 가진 미국은 대부분의 거대 플랫폼을 보유한 국가로서, 백악관의 조정 기능, 의회의 조사, 연구 기능, 관계 정부부처 간 협력과 역할분담의 전통이 맞물려 새로운 디지털 플랫폼 규제 모델을 만들어가고 있습니다. 경쟁당국과 규제당국의 경쟁법 병행 적용의 전통을 갖는 영국은 미국 기업들에 디지털 세상을 다 내준 위기 상황에서 규제 일변도로 나가고 있는 유럽연합 회원국들로부터 한 발짝 떨어져, 관계 정부부처 간 협력을 통한 규제 원칙 정립, 새로운 디지털 정부 기구 설립과 이를 통한 정부부처 간 정책일관성 확보의 노력을 하고 있습니다.

둘째, 이번 세미나에서는 디지털 플랫폼 이용자 보호 정책 추진과 관련하여 ICT 정책 및 규제당국의 관점에서 시장과 산업에 대한 실태조사와 전문적 감독, 정부와 민간의 협력적 공동규제에 기반을 둔 규제 모델 탐구에 초점을 두고자 합니다. 이를 위해 ICT 정책 및 규제 연구의 전문가 두 분을 발제자로 모시고, 종합토론 시간에는 관계 정부부처와 국회, 정책연구기관의 담당자들을 토론자로 모셨습니다.

이번 세미나의 기획에 참여한 사람으로서 이번 세미나에 많은 의의를 두고 있지만, 동시에 한계도 느끼고 있습니다. 다양한 이해관계자들의 참여와 협력을 통한 종합적이고 총체적인 규제 전략을 수립하기 위해서는 정부 내에서 ICT 정책 및 규제부처뿐만 아니라 경쟁부처 및 개인정보보호부처와의 협의와 소통이 필요합니다. 나아가 중요한 이해관계자인 시장 참여자들의 목소리도 충분히 들어야 합니다. 이미 정부 내에서 그런 노력이 이루어지고 있는 것으로 알고 있지만, 내년에는 세미나의 현장에서도 공개적으로 정부 내 이해관계부처 담당자들 간의 의견 교환과 토론이 이루어질 수 있게 되기를 희망합니다. 포스트 코로나 시대를 바라보다가 위드 코로나 시대로 접어드는 과도기에 있어 여전한 위기 속에 많은 분들을 현장에 모시지는 못하지만, 온라인 참여를 통해 이번 세미나에 관심과 지원을 보내주시는 분들에게 건강과 행운이 함께 하기를 기원합니다.



감사합니다.

세계 첫 ‘인앱 결제 강제 방지법’: 의미와 전망

홍대식 교수 (서강대학교 법학전문대학원)

한국언론진흥재단 『신문과방송』 2021년 11월호, 51-56면에 실려 있는 글입니다.

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사람들의 디지털 작업 환경의 중심이 PC에서 모바일 기기로 옮겨지면서 디지털 거래 등 상호작용 방식에 많은 변화가 있지만, 그중에서도 두드러진 것 중의 하나는 앱(애플리케이션과 디지털콘텐츠를 통칭)의 유통 방식이다. PC 환경에서는 인터넷의 등장으로 온라인 접속이 가능해진 후에도 이용자가 앱을 소비하려면 운영체제에 결합된 것을 그대로 쓰거나 앱을 제공하는 제3자 웹사이트를 방문할 수밖에 없었다. PC 환경에서 지배적인 윈도 운영체제에서 앱을 거래할 수 있는 장터를 제공하지 않았기 때문이다. 모바일 기기 환경에서는 스마트폰 등장 이전에 이동통신사가 제공하는 장터가 있었지만, 이 장터는 이동통신사가 공급업체를 선택하는 폐쇄적인 구조였기 때문에 공급업체의 진입이 어렵고 수수료 체계가 이동통신사에게 일방적으로 유리한 문제가 있었다. 그로 인한 분쟁은 2010년 전기통신사업법 제50조의 금지행위 유형에 무선인터넷 콘텐츠 거래에서 적정한 수익배분의 거부․제한 행위 유형이 신설되는 계기가 되었다.

모바일 기기 환경에서 앱의 유통 방식을 결정적으로 바꾼 것은 앱 마켓의 등장이다. 앱 마켓은 세계 최초로 스마트폰을 선보인 애플이 2008년 7월 앱스토어 사업모델을 탄생시킴으로써 등장하였다. PC 환경에서 마이크로소프트에 뒤졌던 애플이 스마트폰 환경에서 도약한 이유는 스마트폰의 출시에도 원인이 있지만, 앱스토어의 성공에도 힘입은 바가 크다. 특히 PC 환경에서 폐쇄적인 생태계를 고집했던 애플이 앱스토어에서는 제3자 개발자에게 문호를 개방하여 개방적인 생태계를 처음으로 형성했다는 점이 주효했다. 스마트폰 운영체제 경쟁에서 한발 뒤졌던 구글이 안드로이드를 개발하고 2008년 8월 앱스토어에 상응하는 안드로이드 마켓(2012년 3월 브랜드 명칭을 구글 플레이로 변경)을 출시하면서, 바야흐로 스마트폰 환경에서 앱 마켓은 혁신적인 앱 유통경로로 각광을 받았다.

애플은 앱스토어 출시 초기부터 앱스토어를 통한 앱 판매대금의 30%를 수수료 및 호스팅 명목으로 애플이 취득하는 정책을 취했는데, 30%의 수수료 수준은 이동통신사가 자신이 제공하던 폐쇄적인 모바일 장터에서 가져가던 수수료 수준에 비해서는 상당히 낮은 수준이라 처음에는 문제가 되지 않았다. 그런데 최근 몇 년 사이에 애플이나 구글과 같은 앱 마켓 사업자가 앱 개발자에게 부과하는 수수료 수준이 문제가 되고 그 배경으로 인앱결제 강제 정책의 문제점이 부각되었다. 이는 주요 국가에서 이에 대응하기 위한 정책 논의를 이끌었고 입법 움직임도 시작되었다. 우리나라도 예외가 아닌데, 우리나라에서는 단순한 논의에 그치지 않고 2021년 8월 전기통신사업법의 개정으로 앱 마켓 사업자에게 특별히 적용되는 의무와 금지행위 규정이 신설되었다. 이는 앱 마켓 사업자와 관련된 세계 최초의 규정이라는 점에서 세계적으로 큰 화제가 되었고 그 영향은 지금도 계속되고 있다.

앱 마켓 사업모델 및 시장에 대한 이해

출시 초기에는 모바일 환경에서 앱 유통의 혁신자로 칭송받았던 앱 마켓 사업자들이 불과 10여년만에 생태계의 통제자이자 시장에서의 힘과 우월한 협상력을 남용하는 사업자로 지탄을 받아 규제 대상이 된 이유는 무엇일까? 이를 이해하기 위해서는 먼저 앱 마켓 사업모델 및 시장의 발전과 변화 과정을 이해하는 것이 필요하다.

장터에 좋은 가게가 많이 입점하여 살 게 많아야 사람들이 붐비듯, 앱 마켓에도 다양하고 품질 좋은 앱이 많아야 디지털 소비자들이 붐비기 마련이다. 따라서 앱 마켓 생태계 구축 경쟁에서 앱 마켓 사업자들은 좋은 앱 개발자를 유치하기 위하여 많은 서비스를 제공할 유인이 있다. 앱 마켓 사업자가 앱 개발자를 위하여 제공하는 환경 중 중요한 것이 앱 거래를 위한 지급결제 시스템의 제공이다. 앱 마켓 초창기에는 유료로 제공되는 상품 앱이 많았고, 점차로 앱을 무료로 배포한 후 인앱 구매를 유도하는 서비스 앱이 늘어났는데, 어떤 방식이든 모바일 환경에서 신속, 간편하게 결제를 처리하는 시스템이 필요하기 때문이다.

그런데, 오프라인 거래와 온라인 거래의 결제 방식에는 중요한 차이가 있다. 오프라인 거래의 경우 신용카드와 같은 지급수단 발행인과 가맹점 사이의 결제정보 처리와 자금정산 업무 지원을 위해 VAN(Value Added Network)이 필요하고, 이런 망을 제공하는 VAN 제공자가 다수 활동하고 있다. 이에 비하여 온라인 거래의 경우 통신판매업자가 일일이 VAN과 통신할 수 있는 여건을 갖추기 어려우므로, 실제 가맹점인 통신판매업자를 대신하여 가맹점을 대표하고 지급수단 발행인과 가맹점 사이의 결제정보 처리, 자금정산 업무에 더하여 정산대금 취급 업무도 하는 PG(Payment Gateway) 제공자의 역할이 추가로 필요하다. 온라인 거래의 한 유형인 앱 마켓에서도 상품 앱의 판매나 서비스 앱의 인앱 구매를 가능하게 하기 위해서는 통신판매업자인 앱 제공자의 전자지급결제 대행의 역할이 필요한데, 앱 마켓 초기부터 앱 마켓 사업자가 이 역할을 스스로 수행하는 앱 결제 시스템을 제공해왔다. 전자지급결제 대행업자가 수많은 가맹점을 대표해야 하는 온라인 거래의 특성상 하나의 앱 마켓에 하나의 앱 결제 시스템을 적용하는 것은 합리성이 인정된다. 문제는 이 역할을 앱 마켓 사업자가 반드시 스스로 수행해야 하는가 하는 점이다.

앱 마켓 사업자가 스스로 앱 결제 시스템을 제공하는 방식에 대하여 처음으로 문제가 제기된 것은 애플이 앱 마켓 출시 3년 후인 2011년 2월 인앱 결제 정책을 도입하고, 구글도 2011년 3월에 유사한 정책을 도입했을 때이다. 앱 마켓 사업모델 초기에는 상품 앱 판매가 많았으나, 유사한 기능을 가진 무료 앱과의 경쟁에 따라 점차로 상품 앱의 비중이 줄고 무료로 배포하되 인앱 구매를 유도하는 앱(freemium app)이 증가하였고, 이는 앱 마켓 사업자의 수익원 확보에 위협이 되었다. 앱 결제 시스템을 거치지 않고 별도로 서비스 이용료를 청구하면서 앱을 통해서는 서비스만 제공하는 서비스 앱이 등장하면서 앱 마켓 사업자의 앱 결제 시스템을 우회할 수 있게 되었기 때문이다. 우리나라에서 이런 현상은 음원 서비스 업체가 제공하는 앱에서 발생하였다. 2010년 당시 앱스토어를 통하여 음원 스트리밍 서비스를 제공하는 국내 음원 서비스 업체들은 일괄적으로 휴대폰 소액결제 방식만을 사용하였는데, 이를 통해 애플의 결제 시스템을 우회하는 것이 가능했다. 이에 대하여 애플이 2010년 5월 해당 앱들을 앱스토어에서 삭제하고 우회 가능한 결제수단을 쓰지 않도록 압박하자 국내 음원 서비스 업체들은 모두 신용카드와 같이 앱 결제 시스템에서 제공되는 결제수단으로 대체하였다.

애플이 2011년 2월에 발표한 인앱 결제 정책은 앱 관련 거래 방식의 변화에 대응하여 수익원을 확보하기 위한 전략이었다. 이에 따르면, 애플은 상품 앱 판매뿐만 아니라, 서비스 앱 내에서 거래되는 콘텐츠에 대해서도 30%의 수수료를 부과하게 된다. 특히, 애플은 자사의 앱스토어 이외의 외부 링크를 통한 콘텐츠 제공을 차단하고 애플의 앱 내 구매 결제방식을 적용하는 앱에 한하여 앱 외부에서 구매한 콘텐츠를 구동할 수 있도록 하였다. 애플은 이런 정책을 모든 앱에 대하여 엄격히 적용하고 있고, 구독 앱(넷플릭스, 스포티파이 등)도 예외가 아니다. 이에 대하여 유사한 정책을 취하고 있는 구글의 경우 게임 앱에 대해서만 이 정책을 명시적으로 적용하고 게임 앱 외의 다른 앱에 대하여는 유연한 적용을 하고 있었다.

최근 인앱 결제가 다시 쟁점으로 부각된 계기는 구글이 2020년 9월 인앱 결제 방식의 변화를 포함하는 새로운 앱 결제 정책을 채택하고 2021년 1월부터 적용하기로 발표한 일이다. 새로운 정책에 따라 인앱 결제가 적용되는 앱의 범위가 명확해지지만, 인앱 결제의 예외 대상도 축소될 것으로 예상되었다. 특히 그동안 인앱 결제에 대한 우회가 허용되었던 음원과 동영상 스트리밍과 같은 구독(정기결제) 앱과 웹툰, 도서와 같은 디지털콘텐츠 앱이 인앱 결제 의무 시행 대상이 될 것이 분명해지면서 앱 제공업계의 반발이 심해졌다. 구글은 관련 업계의 반발과 국회의 대항입법 움직임을 주시하면서 2020년 11월에는 우리나라에 한하여 이 정책 변화의 시행시기를 2021년 9월로 1년 연기하겠다고 하였다가, 2021년 7월에는 게임 앱을 제외한 다른 앱(디지털콘텐츠 앱, 구독 앱)의 경우에는 외부결제를 허용하고 수수료 수준도 매출 100만 달러까지는 15%로 낮추겠다는 수정안을 발표하였다. 그러나 이런 유화 정책만으로는 국내의 강한 입법 추진 움직임을 거스를 수는 없었다. 2020. 8. 31. 앱 마켓 사업자에게 이용자 보호 의무를 부과하고 특정한 결제방식 강제를 금지하는 내용의 규정을 신설하는 전기통신사업법 개정안이 국회 본회의를 통과하였고, 개정 법률은 2020. 9. 14. 공포되었다.

전기통신사업법상 앱 마켓 사업자 관련 신설 규정의 의미와 전망

전기통신사업법에는 이미 2020. 6. 9. 법 개정으로 앱 마켓 사업자에 대한 정의 규정이 들어와 있었다. 전기통신사업법상 앱 마켓 사업자란 부가통신역무를 제공하는 사업 중 모바일콘텐츠 등을 등록․판매하고 이용자가 모바일콘텐츠 등을 구매할 수 있도록 거래를 중개하는 사업을 하는 자를 말한다고 정의되어 있다(법 제2조 제13호). 이 정의 규정은 핵심 디지털 플랫폼 중 하나인 앱 마켓이 부가통신역무 제공 사업이라는 점을 명시하여 통신법 영역에서 이를 대상으로 한 규율을 할 수 있는 법적 근거를 마련한 점에 의의가 있었다. 개념에 대한 정의 규정만 들어오고 그 개념과 관련된 구체적인 규정이 수반되지 않은 개정 자체는 적절하지 않은 것으로 보였으나, 이번 2021. 9. 14. 법 개정으로 앱 마켓 사업자와 관련된 구체적인 규정이 마련됨으로써 규정의 체계가 자리를 잡게 되었다.

이번 개정은 앱 마켓 사업자와 관련된 4가지 규정을 담고 있다. 이는 (1) 앱 마켓 사업자의 이용자 보호의무 규정(법 제22조의9 제1항), (2) 앱 마켓 사업자의 앱 마켓 운영 실태조사 근거 규정(법 제22조의9 제2항), (3) 앱 마켓에서의 이용요금 결제, 결제 취소 또는 환급 분쟁을 통신분쟁조정위원회 업무로 추가하는 규정(법 제45조의2 제1항 제6호), (4) 앱 마켓에 특유한 금지행위 규정(법 제50조 제1항 제9호 내지 제11호)이다. 이 중 (1), (2)는 법 공포 후 6개월 후에 시행되지만, (3), (4)는 법을 공포한 날부터 시행되고 있다. (4) 금지행위 규정의 경우 1) 모바일콘텐츠 등 제공사업자에 대한 특정한 결제방식 강제 행위, 2) 모바일콘텐츠 등의 심사를 부당하게 지연하는 행위, 3) 모바일콘텐츠 등을 부당하게 삭제하는 행위로 구성되어 있다. 이미 시행되고 있는 규정이므로, 주무부처인 방송통신위원회는 그 시행을 위한 시행령 및 고시의 제, 개정 작업을 서두르고 있다. 방통위는 또한 적용 대상인 주요 사업자인 앱 마켓 사업자로부터 이행계획을 받았는데, 2021. 10. 25. 구글과 애플의 경우 제출된 이행계획이 미흡하다는 이유로 반려하고 다시 제출할 것을 요청하였다고 발표하였다. 방통위의 보도자료에 따르면, 방통위가 구글과 애플의 이행계획이 미흡하다고 판단한 이유는 개정법상 특정한 결제방식 강제 행위의 의미에 대한 이해의 차이에서 비롯된다. 방통위는 개정법의 기본 취지가 모바일콘텐츠 등 제공사업자가 원하는 결제방식을 ‘앱 내‧외를 불문하고’ 자유롭게 선택‧사용할 수 있도록 하는 것임을 분명히 했다. 그러나 애플은 인앱 결제 외에 ‘앱 외부에서 결제 후 앱 내에서 이용하는 방법’을 허용하는 것으로 충분하다는 입장을 취하여 문제가 되었고, 구글은 제3자 결제를 허용하겠다고 했으나 구체성이 부족하다는 평가를 받았다.

개정법 규정에서 해석상 가장 논란이 될 수 있는 부분은 특정한 결제방식의 ‘강제성’에 대한 판단기준이다. 구글과 애플 둘 다 인앱 결제 시스템으로 자사가 제공하는 특정한 결제방식만을 허용하고 있는데, 인앱 결제 외에 앱 외부의 우회 결제 선택도 가능하게 하면 강제성이 없다고 볼 것인지, 아니면 앱 제공자가 원하면 구글과 애플의 자체 결제방식 외에 제3자 결제방식을 허용하는 정도에 이르러야 강제성이 없다고 볼 것인지가 문제가 된다. 애플의 앱 외부의 우회 결제 선택을 허용하지 않는 행위는 에픽게임즈 대 애플 사건에 대한 미국 연방지방법원의 2021. 9. 10. 판결에서도 캘리포니아 불공정경쟁법 위반으로 판단된 행위이므로, 애플이 이러한 행위를 시정하는 것은 불가피할 것으로 보인다. 구글의 경우에는 구독 앱, 디지털콘텐츠 앱에 대하여는 앱 외부의 우회 결제 선택을 허용해왔으나, 미국 법원 판결의 영향으로 게임 앱에도 이것이 확장되어야 할 것이다. 게임 앱은 애플의 경우에는 앱스토어 수입의 70%, 구글의 경우에는 거의 대부분을 차지할 만큼 비중이 큰 앱이므로, 앱 외부의 우회 결제 선택 허용으로 파악되지 않는 게임 앱을 통한 인앱 구매에 따른 수익을 확보하기 위하여 구글과 애플이 어떤 수수료 체계의 변화를 가져올지가 주목된다.

개정법을 통해 앱 제공자가 원하면 구글과 애플의 자체 결제방식 외에 제3자 결제방식을 허용하는 정도에까지 이른다면 앱마켓 거래구조에는 엄청난 변화가 예상된다. 현재는 앱 결제 시스템에 별다른 경쟁이 없지만, 제3자 PG사가 앱 결제 시스템 제공 경쟁에 뛰어들고 유력한 앱 제공자에게 구글과 애플이 책정하는 30% 수수료보다 유리한 수준의 수수료를 제시할 경우 독자적인 앱 결제 시스템을 채택하려는 앱 제공자가 늘어날 것이다. 이는 자연스럽게 앱 제공자가 부담하는 수수료 부담의 완화와 구글과 애플의 현 수수료 체계에서의 수익 감소를 초래할 것이다. 그 변화 방향을 예견할 수 있는 수수료 체계로는 원스토어의 사례를 참조할 수 있다. 후발주자인 원스토어 역시 자체 앱 결제 시스템을 제공하지만, 구글과 애플보다 낮은 20%의 수수료를 적용하고 있고, 앱 외부의 우회결제뿐만 아니라 제3자 결제 시스템 이용도 허용하고 있다. 다만 원스토어는 자체 앱 결제 시스템을 이용하지 않는 인앱 구매에 대하여는 거래액의 5%를 일종의 거래수수료로 받고 있다. 따라서 원스토어에서 다른 결제 시스템을 이용하는 앱 제공자는 원스토어에 지급하는 5%의 수수료와 결제 시스템 이용에 따른 수수료를 합한 비용을 부담하는데, 이는 대략 15% 내외로 알려져 있다. 또한 원스토어는 자체 결제 시스템을 이용한 인앱 구매에 대하여도 여러 가지 판촉 혜택을 부여하여 최근 특히 구글 및 애플과 수수료 격차가 큰 게임 앱을 중심으로 매출이 증대하고 있다.

이른바 ‘인앱결제 강제 방지법’으로 불리는 전기통신사업법 개정법률은 앱마켓 시장의 정착과 거래 규모의 비약적 확대, 시장 초기와 달리 구글과 애플의 시장에서의 힘과 우월한 협상력의 남용 우려 증대로 인한 앱 제공자들의 수수료 수준에 대한 불만으로 야기된 문제가 사회적 논의에 그치지 않고 입법에까지 이른 대표적인 사례이다. 불만의 초점은 수수료 수준이지만, 적정한 수수료를 산정하기 어려운 상황에서 수수료 수준에 영향을 주는 특정한 결제방식 강제 행위 등 앱 마켓 사업자의 일정한 유형의 행위를 금지행위로 규제함에 따라 시장에서의 경쟁(다만 앱 마켓이 하나뿐인 애플 iOS 기기와 앱 마켓이 복수인 구글 안드로이드 기기에서의 경쟁의 양상이 다르게 나타날 수 있다)을 촉진하고 앱 제공자들의 협상력 열위의 상황이 개선될 수 있는 제도적 기반을 마련한 점에 제도적 의의가 있다. 향후 이 제도의 합리적이고 적정한 운영에 따라 앱 마켓 생태계 참여자들 간의 상생협력과 발전을 통한 이용자 후생 증대의 성과가 나타나기를 기대한다.

「전자상거래등에서의 소비자보호에 관한 법률 전면개정안」의 쟁점에 대한 검토



홍대식/서강대학교 법학전문대학원 교수

dshong@sogang.ac.kr

 

『KISO저널』 제43호(2021년 6월) 법제동향에 실려있는 글입니다.

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Keyword: 전자상거래, 소비자보호, 온라인 플랫폼, 온라인몰, 정보교환 매개형, 연결수단 제공형, 중개형

1. 들어가며

우리나라에는 사업자와 소비자 간의 거래관계를 일반적으로 규율하는 일반 소비자 법률은 없지만 특별한 규율이 필요하다고 판단되는 거래의 방식 또는 분야에서의 사업자와 소비자 간의 거래관계를 규율하는 몇 개의 개별 소비자 법률이 있다. 이런 법률로는 약관에 의한 거래를 규율하는 「약관의 규제에 관한 법률」, 할부거래와 선불식 할부거래를 규율하는 「할부거래에 관한 법률」, 방문판매, 전화권유판매, 다단계판매 등을 규율하는 「방문판매 등에 관한 법률」(‘방문판매법’)와 전자상거래와 통신판매를 규율하는 「전자상거래 등에서의 소비자보호에 관한 법률」(‘전소법’)이 있다. 이 중 전소법은 규율 대상을 전자상거래와 통신판매로 정하고 있는데, 실제로는 격지자간의 비대면 상거래를 포괄하는 통신판매를 업으로 하는 통신판매업자를 중심으로 규율하면서, 전자문서에 의한 상행위를 포괄하는 전자상거래를 하는 사업자와 통신판매중개자 또는 통신판매중개업자에게 별도의 의무를 부과하는 보완적인 규정을 두고 있다.

그런데 현재의 전소법의 용어와 규율 구조는 2002년 제정 당시의 전자상거래 환경을 전제로 만들어진 것이라 온라인 유통시장이 급성장하고 거래 구조도 통신판매중개업자로 분류되는 온라인 플랫폼을 중심으로 재편되고 있는 시장 상황에 맞지 않다는 문제가 꾸준히 제기되어 왔다. 전소법을 개정하려는 시도는 20대 국회부터 이루어져 왔다. 20대 국회 때는 의원 입법안(전재수 의원안)으로 2018년 11월 전소법 전부 개정, 2019년 8월 전소법 일부 개정 시도가 있었다. 그러나 이런 시도는 개념적인 문제와 함께 전반적으로 온라인 플랫폼 중개거래 사업자에 대한 규제 강화 시도로 인식됨에 따라 이해관계자의 반대에 부딪쳐 입법에 실패했다.

2021. 3. 5. 이번에는 공정거래위원회(‘공정위’)가 의원입법이 아니라 정부입법으로 전소법 전면개정안을 입법예고하였다. 이번 전소법 개정안이 전재수 의원안과 다른 점은 정부 입법으로 추진되고 있다는 점 외에 온라인 플랫폼을 규율하기 위한 또 다른 법안인 「온라인플랫폼 중개거래의 공정화에 관한 법률 제정안」(‘온라인 플랫폼 중개거래법안’)과 보완적인 관계에 있다는 점이다. 공정위는 2020. 6. 22. 제6차 반부패정책협의회에서 온라인 플랫폼 불공정 근절 및 디지털 공정경제 정책의 추진 과제로서 온라인 플랫폼 중개거래법의 제정과 전소법의 개정 추진을 제시하였다. 두 법은 각각 온라인 플랫폼에 대한 사업자 대 사업자 관계(B2B 관계)와 사업자 대 소비자 관계(B2C 관계)에 대한 새로운 규제체계를 갖추고 있는데, 이는 온라인 플랫폼이 채택하고 있는 양면시장형 사업 모델의 양 측면을 별도로 규제한다는 의미를 갖고 있다. 이하에서는 전소법 전면개정안의 주요 쟁점을 ⑴ 온라인 플랫폼의 정의 및 범위, ⑵ 온라인 플랫폼 운영사업자의 의무와 책임, ⑶ 사전 투명성 의무 강화, ⑷ 개인간 전자상거래에서의 소비자 보호로 구분하여 살펴보기로 한다.

『KISO저널』 제43호(2021년 6월) 법제동향에 실려있는 글입니다.

이하의 글 내용은 아래의 링크에서 확인하실 수 있습니다.

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온라인 플랫폼과 공정경제 정책

서강대학교 법학전문대학원 교수, 법학박사

ICT법경제연구소 소장 홍대식



『법학연구』(연세대학교 법학연구원) 제31권 제1호(2021년 3월) 317-352면에 실려있는 글입니다.

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Ⅰ. 들어가는 말

 공정거래위원회(‘공정위’)는 2020. 9. 28. ｢온라인 플랫폼 중개거래의 공정화에 관한 법률｣제정안(‘온라인 플랫폼 중개거래 공정화법안’) 을 마련하고 입법예고하였다. 이 법안은 입법예고, 규제심사, 법제처 심사, 차관회의 및 국무회의 의결을 거쳐 2021. 1. 28. 국회에 제출되었다. 이 법안의 제정 추진은 공정위가 2020. 6. 22. 제6차 반부패정책협의회에서 발표한 온라인 플랫폼 불공정 근절 및 디지털 공정경제 정책의 추진 과제 중 하나로 제시된 것으로서, 공정위가 디지털 공정경제에서의 문제점의 하나로 지적한 온라인 플랫폼의 입점업체에 대한 불공정거래행위 위험에 대응하기 위한 것이다. 다른 두 개의 과제는 소비자 피해 발생 우려에 대응하기 위한 ｢전자상거래등에서의 소비자보호에 관한 법률｣(‘전자상거래소비자보호법’) 개정 추진과 잠재적 경쟁 저해 우려에 대응하기 위한 ‘플랫폼 분야 단독행위 심사지침’ 제정 추진이다. 영어로 digital fair economy’로 번역될 수 있는 디지털 공정경제 정책은 유럽연합(EU)의 행정부인 유럽 집행위원회(European Commission)가 2020. 2. 19. 발표한 ‘유럽의 디지털 미래 조성’(Shaping Europe’s Digital Future) 통신문(communication)에서 제시한 정책 목표 중 하나인 ‘공정하고 경쟁력 있는 디지털 경제’(fair and competitive digital economy)에 비견될 수 있다.

 공정위는 2020. 6. 25.자 보도자료에서 미국, EU, 일본 등의 해외 주요 경쟁당국도 새롭게 등장한 플랫폼 문제에 적극 대응하고 있다는 점을 강조하는 한편, 이중규제 또는 과잉규제 논란에 적극 대응하여 2020. 6. 26.자 보도해명자료에서는 EU와 일본에서도 ‘공정위와 유사하게’ 투명성･공정성 제고를 기본원칙으로 하는 플랫폼에 관한 법을 제정하였거나 제정할 계획이라는 점을 밝혔고, 2020. 11. 5.자 보도설명자료에서는 온라인 플랫폼 중개거래 공정화법안이 EU나 일본보다 규제수준이 높다거나 과도한 규제라는 주장이 사실이 아니라고 반박하였다. 적어도 특히 EU와 일본을 중심으로 글로벌 온라인 플랫폼 제공자를 상대로 기존의 독과점 규제 또는 경쟁규제 외에 새로운 규제수단을 도입하려는 시도가 계속 이루어지고 있다는 점은 분명하다.

 그러나 우리나라는 기본적으로 경쟁법의 성격을 갖고 있는 ｢독점규제 및 공정거래에 관한 법률｣(‘공정거래법’)에 경쟁제한성에 기초한 엄밀한 판단을 요하지 않는 공정거래 규제수단이 마련되어 있을 뿐만 아니라, 약관에 의한 거래에 일반적으로 적용되는 ｢약관의 규제에 관한 법률｣(‘약관규제법’)이 사업자와 소비자 간의(B2C) 거래관계와 사업자와 사업자 간의(B2B) 거래관계를 모두 규율하고 있다. 이는 EU와 다른 점이고 약관규제법에 관한 부분은 일본과도 다른 점이다. EU에서 온라인 중개 서비스에 적용되는 특별법을 제정하게 된 데에는 EU 경쟁법의 경우 경쟁제한적인 행위만을 규율하고 EU 소비자법의 경우 불공정한 상관행(unfair commercial practices)과 불공정한 약관(unfair contract terms)을 규율하지만 사업자와 소비자 간의 거래관계만을 규율하여 온라인으로 중개되는 B2B 관계를 규율하는 법률이 없다는 점이 배경이 되었다. 한편 일본에서 제정된 특정 디지털 플랫폼에 특화된 특별법은 일본 공정거래법과의 직접적인 관련성이 적은 산업규제법의 성격을 갖고 있다. 이에 비하여 기존 규제 틀에 의하여 온라인 플랫폼 중개거래를 규율할 수 있는 우리나라의 규제 지도에서 온라인 플랫폼에 특화된 거래공정화 특별법 도입 논의의 맥락은 EU나 일본과 다를 수밖에 없고 달라져야 할 것이다.

 이런 문제의식을 배경으로 하여 이 연구는 몇 가지 연구문제를 탐구하면서 최근 진행되고 있는 온라인 플랫폼 규제 움직임에 대한 의문을 제기하는 한편, 대안을 모색하는 것을 목적으로 한다. 탐구 대상인 연구주제는 다음과 같다.

            연구문제 1. 공정경제 정책은 무엇이고 독과점 규제와의 관계는 무엇인가?

            연구문제 2. 공정경제 정책을 구성하는 공정거래 정책 및 거래공정화 정책은 무엇이고, 그 둘의 공통점과 차이점은 어떤 것인가?

            연구문제 3. 공정경제 정책의 주된 구성요소인 거래공정화 규제의 쟁점과 이러한 쟁점이 온라인 플랫폼 특별법안에 주는 시사점은 무엇인가?

『법학연구』(연세대학교 법학연구원) 제31권 제1호(2021년 3월) 317-352면에 실려있는 글입니다.

이하의 글 내용은 아래의 링크에서 확인하실 수 있습니다.

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