블로그

displaying 26 - 30 blog_post in total 84

온라인 플랫폼과 공정경제 정책

2021-05-17 02:51:57 0 comments


온라인 플랫폼과 공정경제 정책


서강대학교 법학전문대학원 교수, 법학박사

ICT법경제연구소 소장 홍대식



법학연구』(연세대학교 법학연구원) 제31권 제1호(2021년 3월) 317-352면에 실려있는 글입니다.

(원문보러가기)



. 들어가는 말

 

 공정거래위원회(‘공정위’)2020. 9. 28. 온라인 플랫폼 중개거래의 공정화에 관한 법률제정안(‘온라인 플랫폼 중개거래 공정화법안’) 을 마련하고 입법예고하였다. 이 법안은 입법예고, 규제심사, 법제처 심사, 차관회의 및 국무회의 의결을 거쳐 2021. 1. 28. 국회에 제출되었다. 이 법안의 제정 추진은 공정위가 2020. 6. 22. 6차 반부패정책협의회에서 발표한 온라인 플랫폼 불공정 근절 및 디지털 공정경제 정책의 추진 과제 중 하나로 제시된 것으로서, 공정위가 디지털 공정경제에서의 문제점의 하나로 지적한 온라인 플랫폼의 입점업체에 대한 불공정거래행위 위험에 대응하기 위한 것이다. 다른 두 개의 과제는 소비자 피해 발생 우려에 대응하기 위한 전자상거래등에서의 소비자보호에 관한 법률(‘전자상거래소비자보호법’) 개정 추진과 잠재적 경쟁 저해 우려에 대응하기 위한 플랫폼 분야 단독행위 심사지침제정 추진이다. 영어로 digital fair economy’로 번역될 수 있는 디지털 공정경제 정책은 유럽연합(EU)의 행정부인 유럽 집행위원회(European Commission)2020. 2. 19. 발표한 유럽의 디지털 미래 조성’(Shaping Europe’s Digital Future) 통신문(communication)에서 제시한 정책 목표 중 하나인 공정하고 경쟁력 있는 디지털 경제’(fair and competitive digital economy)에 비견될 수 있다.

 공정위는 2020. 6. 25.자 보도자료에서 미국, EU, 일본 등의 해외 주요 경쟁당국도 새롭게 등장한 플랫폼 문제에 적극 대응하고 있다는 점을 강조하는 한편, 이중규제 또는 과잉규제 논란에 적극 대응하여 2020. 6. 26.자 보도해명자료에서는 EU와 일본에서도 공정위와 유사하게투명성공정성 제고를 기본원칙으로 하는 플랫폼에 관한 법을 제정하였거나 제정할 계획이라는 점을 밝혔고, 2020. 11. 5.자 보도설명자료에서는 온라인 플랫폼 중개거래 공정화법안이 EU나 일본보다 규제수준이 높다거나 과도한 규제라는 주장이 사실이 아니라고 반박하였다. 적어도 특히 EU와 일본을 중심으로 글로벌 온라인 플랫폼 제공자를 상대로 기존의 독과점 규제 또는 경쟁규제 외에 새로운 규제수단을 도입하려는 시도가 계속 이루어지고 있다는 점은 분명하다.

 그러나 우리나라는 기본적으로 경쟁법의 성격을 갖고 있는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(‘공정거래법’)에 경쟁제한성에 기초한 엄밀한 판단을 요하지 않는 공정거래 규제수단이 마련되어 있을 뿐만 아니라, 약관에 의한 거래에 일반적으로 적용되는 약관의 규제에 관한 법률(‘약관규제법’)이 사업자와 소비자 간의(B2C) 거래관계와 사업자와 사업자 간의(B2B) 거래관계를 모두 규율하고 있다. 이는 EU와 다른 점이고 약관규제법에 관한 부분은 일본과도 다른 점이다. EU에서 온라인 중개 서비스에 적용되는 특별법을 제정하게 된 데에는 EU 경쟁법의 경우 경쟁제한적인 행위만을 규율하고 EU 소비자법의 경우 불공정한 상관행(unfair commercial practices)과 불공정한 약관(unfair contract terms)을 규율하지만 사업자와 소비자 간의 거래관계만을 규율하여 온라인으로 중개되는 B2B 관계를 규율하는 법률이 없다는 점이 배경이 되었다. 한편 일본에서 제정된 특정 디지털 플랫폼에 특화된 특별법은 일본 공정거래법과의 직접적인 관련성이 적은 산업규제법의 성격을 갖고 있다. 이에 비하여 기존 규제 틀에 의하여 온라인 플랫폼 중개거래를 규율할 수 있는 우리나라의 규제 지도에서 온라인 플랫폼에 특화된 거래공정화 특별법 도입 논의의 맥락은 EU나 일본과 다를 수밖에 없고 달라져야 할 것이다.

 이런 문제의식을 배경으로 하여 이 연구는 몇 가지 연구문제를 탐구하면서 최근 진행되고 있는 온라인 플랫폼 규제 움직임에 대한 의문을 제기하는 한편, 대안을 모색하는 것을 목적으로 한다. 탐구 대상인 연구주제는 다음과 같다.

 

            연구문제 1. 공정경제 정책은 무엇이고 독과점 규제와의 관계는 무엇인가?

            연구문제 2. 공정경제 정책을 구성하는 공정거래 정책 및 거래공정화 정책은 무엇이고, 그 둘의 공통점과 차이점은 어떤 것인가?

            연구문제 3. 공정경제 정책의 주된 구성요소인 거래공정화 규제의 쟁점과 이러한 쟁점이 온라인 플랫폼 특별법안에 주는 시사점은 무엇인가?


법학연구』(연세대학교 법학연구원) 제31권 제1호(2021년 3월) 317-352면에 실려있는 글입니다.

이하의 글 내용은 아래의 링크에서 확인하실 수 있습니다.

(원문보러가기)


Read More

통신법제의 미래, 위기인가 기회인가?

2021-05-07 15:05:12 0 comments


통신법제의 미래, 위기인가 기회인가?

 

홍대식 서강대학교 법학전문대학원 교수

 

통신 시장은 전통적으로 시장 설계(market design)가 필요한 시장으로 여겨져 왔다. 시장 설계는 규칙이 필요한 시장이 원활하게 움직이도록 규칙을 공급하고 조정해 나가는 작업을 이른다. 통신 산업은 통신 서비스를 위해 기반이 되는 통신망이 필요한 전형적 네트워크 산업이기 때문에 통신 시장은 네트워크 구축과 이용관계를 규율하기 위한 규칙 공급과 조정, 즉 시장 설계가 필요한 시장이다.


시장 설계에서 정부 역할은 나라마다 같지 않다. 미국의 경우 처음부터 민간회사가 통신망을 구축해서 스스로 규칙을 정하는 방식으로 시장이 발전했기 때문에 정부 역할은 경쟁법 적용과 통신법제정비를 통해 경쟁을 촉진하기 위한 시장 설계를 담당하는 일이었다.


우리나라에서는 정부가 통신망 구축과 통신 서비스 제공을 독점했고, 정책과 제도 변화로 점진적으로 경쟁을 도입해 시장이 창출됐다는 점에서 근본적 차이가 있다. 정부의 경쟁 도입 정책은 신규 사업자의 진입 허용을 통한 설비 기반(facility-based) 경쟁 촉진 방식에서 법제 정비와 관련 고시 개정을 통해 유무선 통신망을 개방하거나 재판매제도를 도입함으로써 서비스 기반(service-based) 경쟁을 촉진하는 방식으로 발전했다.


우리나라 통신법제에서는 인터넷 서비스도 통신 서비스에 포함된다. 통신법제에서 정의하는 통신은 신호 전송을 의미하고, 통신 서비스는 이러한 통신을 매개하거나 통신망을 타인의 통신용으로 제공하는 서비스를 말한다. 이에 따라 신호로 이뤄진 데이터와 콘텐츠 전송 매개를 내용으로 하는 대부분의 인터넷 서비스 역시 통신 서비스에 해당한다.


그런데 전통적 통신 서비스 시장과 인터넷 서비스 시장에서의 경쟁 모습은 전혀 다르게 전개됐다. 전통적 통신 서비스인 전화는 통신망 의존성이 커 경쟁촉진 정책에도 통신망을 보유한 사업자와 이를 보유하고 있지 않고 이용하는 사업자 간 서비스 기반 경쟁이 제한적으로 전개됐고, 혁신 역할도 크지 않았다.


반면에 인터넷 서비스는 통신망을 통하되 그에 의존하지 않는 서비스가 가능한 특성으로 말미암아 통신망을 보유한 사업자라 하더라도 혁신을 수반하지 않으면 인터넷 사업자와의 경쟁에서 우위에 설 수 없었다. 특히 이동통신 시장은 2009년 스마트폰 도입으로 개방형 생태계가 형성됨에 따라 더 이상 통신망 보유 사업자의 폐쇄형 사업 모델은 발을 붙일 수 없었다.


인터넷 서비스는 부가통신서비스로 분류되기만 할 뿐 별다른 규제가 없었다. 우리나라 통신법제가 오랫동안 통신망 보유 여부에 따른 역무 및 사업자 분류와 진입 규제를 토대로 한 규제 방식을 채택, 통신망을 보유한 기간통신사업자와 기간통신역무에 대한 규제에 집중했기 때문이다.


특히 우리나라에서는 인터넷 서비스에 통신망의 일종인 초고속인터넷망을 제공하는 인터넷 접속 서비스를 2005년 고시 개정을 통해 기간통신역무로 분류하고, 동일계위 간 무정산 방식을 내용으로 한 인터넷 상호접속 제도를 도입했다. 이는 인터넷 접속 소비스도 이를 이용하는 인터넷 서비스와 마찬가지로 통신 서비스와 구별되는 규제 밖의 영역인 정보 서비스(information service)로 분류, 끊임없는 망 중립성 정책 논쟁을 야기하고 있는 미국과는 근본적으로 다른 인터넷 서비스 환경을 조성하는 제도적 기반이 됐다.


통신법제는 인터넷 서비스의 괄목 성장과 관련된 제도적 도전에 따라 새로운 전기를 맞고 있다. 첫 도전은 통신 전문 규제 당국인 과학기술정보통신부가 2016년 인터넷 상호접속 제도 관련 고시를 개정, 동일계위 간 정산 방식을 종전 무정산에서 트래픽 기반의 상호정산 방식으로 변경한 후 인터넷 접속 서비스 제공자와 이를 이용하는 인터넷 서비스 제공자 간 망 이용관계 변화에 따른 이해관계 조정의 문제다.


두 번째 도전은 통신법제에도 아직 도입되지 않은 인터넷 서비스에 대한 사전규제를 비록 투명성 규제와 같은 약한 형태이기는 하지만 경쟁 당국인 공정거래위원회가 새로운 입법을 통해 도입하려고 시도함에 따른 관련 법제와 담당 기관 조정 문제다.


통신법제가 전통적 통신 서비스에 대한 규제 완화와 민간 주도 경쟁에 대한 조정 기능 정비라는 역할 변화를 모색하는 과정에서 직면하게 된 도전 앞에서 어떻게 대처하게 될 것인지 귀추가 주목되는 시점이다.


전자신문에 2021. 5. 6. 기고된 글입니다. (원문보러가기)



Read More

ESG 경영 시대의 CPO의 역할과 지위

2021-04-27 12:06:57 0 comments


ESG 경영 시대의 CPO의 역할과 지위

 

홍대식 교수(서강대학교 법학전문대학원)

 

기업은 영업활동을 통해 영리를 추구하는 단체이다. 따라서 기업을 구성하는 가장 기본적인 조직은 영업활동을 수행하는 조직이다. 그런데 기업이 수행하는 영업활동은 주주 또는 사원, 채권자, 근로자는 물론 거래상대방, 경쟁자와 소비자에게 영향을 미치고, 영업활동의 성격에 따라서는 지역사회와 사회적, 문화적, 자연적 환경에도 일정한 영향을 미칠 수 있다. 이런 이유로 기업법의 영역에서는 기업의 지배구조와 관련하여 전통적인 주주자본주의의 한계를 극복하기 위한 이해관계자자본주의라는 이념이 발전하였고, 기업 경영의 관심사를 사회적으로 확대하는 사회적 책임론도 한때 유행하였다. 최근에는 그 동안 논의된 기업 경영의 핵심 지표를 통합한 ESG(Environment, Social and Governance) 경영이라는 개념이 자리를 잡아가고 있다.


그럼에도 불구하고 기업의 영업활동을 수행하는 조직이 영리 추구만을 우선적인 목표로 설정하고 주주나 이해관계자 나아가 사회에 미치는 영향에 대한 배려를 소홀히 할 경우 그 기업의 영업활동은 이해충돌을 넘어 사회적 해악을 일으킬 수 있다. 기업의 영업활동 수행 조직을 견제하고 감독하기 위하여 생성되고 제도화된 수많은 대내외적 통제 메커니즘은 기본적으로 기업의 영업활동이 갖는 이러한 외부효과의 속성에 대처하기 위한 것이다. 기업의 일반적인 영업활동과 관련된 내부 감독기구인 감사 또는 감사위원회 제도와 외부 감독기구인 외부감사인 제도가 대표적이다. 기업법 영역에서는 내부 통제 강화를 위해 2011년 상법 개정을 통해 준법통제기준 및 준법지원인 제도를 도입되었고, 감사(감사위원회) 기능과 내부회계관리제도 강화, 주기적 지정제를 통한 외부감사인의 독립성 제고 등 기업 내부의 자율적 감독기능의 효과성을 담보하기 위한 제도적 개선이 꾸준히 이루어지고 있다.


우리나라 개인정보보호법에 규정된 개인정보보호 책임자 제도는 이런 맥락에서 그 의의를 이해할 수 있다. 이 제도는 2001년 정보통신서비스제공자와 그로부터 이용자의 개인정보를 제공받는 자를 수범자로 하여 개인정보관리책임자를 지정하도록 의무화하는 규정으로 처음 도입된 후, 명칭 변경과 개인정보보호법과 정보통신망법에 모두 규정된 이원적인 제도를 거쳐 2020년 데이터 3법의 개정에 따라 개인정보보호법에 규정된 제도로 일원화되었다. 흔히 CPO로 불리는 개인정보보호 책임자를 지정할 의무는 모든 개인정보처리자에게 부과된 것이므로, 특히 개인정보처리자인 기업의 경우 조직 내의 누군가가 CPO의 직책을 맡아 법에서 명하는 업무를 수행해야 한다. 주의할 점은 법에서 명하는 업무가 반드시 기업의 영업활동 수행의 목표인 영리 추구에 단기적으로는 부합하지 않을 수 있다는 점이다. 개인정보 처리를 통한 서비스를 주된 영업활동으로 하는 기업 경영자가 영리 추구만을 우선적인 목표로 설정할 경우 개인정보보호를 위한 투자와 배려를 그의 선의에만 기댈 수는 없다. 모든 기업 경영자가 개인정보보호에 관한 지식과 전문성도 갖출 것을 기대하기도 어렵지만, 개인정보 처리가 영업활동을 통한 수익 창출에 큰 비중을 차지하는 기업의 경영자라면 처리 비용을 줄이면서 그 효과는 극대화하려는 유혹을 받지 않을 수 없기 때문이다. 그래서 기업 경영자가 개인정보 처리에 관하여 잘못된 의사결정을 하거나 사고를 일으키지 않도록 사전에 예방, 통제하고 조직 내부의 개인정보 처리 업무를 개선하는 역할을 담당할 사람이 꼭 필요하다. 이런 역할을 하는 사람이 다름아닌 CPO이다. 기업의 영업활동이 무엇인가에 따라 그 역할이 기업 내에서 갖는 비중은 달라질 수 있지만, 개인정보보호법에서 모든 개인정보처리자에게 CPO 지정의무를 부과한 이유도 여기에서 찾을 수 있다.


이처럼 개인정보처리자인 기업이라면 반드시 CPO를 지정해야 하지만, 법령에서는 CPO를 개인정보 처리 업무를 총괄해서 책임지는 사람으로 정의하고 일정한 직위를 가진 사람을 CPO로 지정하도록 하는 규정을 두고 있을 뿐, CPO의 자격과 전문성, 독립성에 대해서는 별다른 규정이 없다. 이런 상황에서는 기업 경영자의 개인정보보호의 필요성에 대한 인식 정도에 따라 CPO 제도의 운영은 천차만별일 수밖에 없다. 법적으로 보장되지 않더라도 CPO와 관련 조직에게 다른 영업조직과 독립된 역할을 부여하고 이사회와 소통하도록 권한을 부여하면서 전문성을 갖추도록 배려하는 기업이 있는가 하면, CPO와 관련 조직의 활동이 기업의 영리 추구에 도움이 안 된다고 생각하여 개인정보 처리와 관련된 중요한 의사결정에 관여할 기회를 주지 않으면서 사고처리반으로만 활용하는 기업도 있을 수 있다. 산업재해, 환경오염, 식품안전 등 사회적으로 영향을 주는 기업의 영업활동과 관련된 다른 문제와 마찬가지로 개인정보 침해도 기업 내부에서의 예방과 통제가 최선의 방책이다. 이런 관점에서 볼 때, 현재의 법 규정이 기업 내부의 통상적인 지배구조 하에서 지식과 전문성을 갖춘 CPO가 그 역량을 충분히 발휘할 수 있도록 하는 제도적 장치를 제공하고 있는지는 의문이다.


현행법상 CPO 제도의 한계에 대한 문제의식은 제도 연구의 측면에서 유럽의 일반 개인정보보호법(GDPR)에 규정된 DPO(Data Protection Officer) 제도와의 비교, 검토 과정에서 더욱 증폭되었다. 자세한 설명을 하기에는 지면 사정이 허락하지 않지만, 간단히 말해서 CPO가 기업 내부에서 영업활동이 법규를 준수하여 이루어지는 검토, 조언하는 법무팀의 역할과 유사하다면 DPO는 영업활동을 독립적으로 감독하는 준법감시인 및 감사의 역할과 유사하다. CPO가 기본적으로 기업 내부의 개인정보 처리 업무 및 정책을 관리하는 영업활동의 보조자, 협력자라면, DPO는 개인정보 처리 업무 및 정책을 평가하고 감독하는 영업활동의 감시자에 해당한다. 어느 정도 규모가 있는 기업이라면 법무팀과 준법감시인 및 감사(감사위원회)를 다 두고 있는 만큼, 개인정보 처리 업무가 영업활동에 큰 비중을 차지하는 기업이라면 CPO뿐만 아니라 DPO도 둘 필요가 있다. 그러나 DPO가 먼저 제도화된 유럽과 달리 CPO 제도를 오래 운영해온 우리나라 현실에서 DPO 제도를 도입한다면 CPODPO의 관계를 어떻게 정립할 것인가 하는 점이 어려운 문제이다. 정부가 20211월 입법예고한 개인정보보호법 개정안에 CPO 제도를 유지하면서 개인정보처리자에게 CPO의 독립성을 보장할 의무를 부과하고 개인정보 보호책임자 협의회 구성, 운영에 관한 근거규정과 매출액 또는 개인정보 보유 규모를 고려하여 CPO의 자격 등을 시행령으로 다르게 정할 수 있는 근거규정 신설 내용을 포함한 취지도 이런 고민에서 나온 절충안이라고 생각한다. 모쪼록 CPO 제도가 잘 정비되어 개인정보 처리 업무의 비중이 높은 기업들의 경우 ESG 경영 과제 목록에서 빠질 수 없는 개인정보보호 업무 발전에 큰 도움이 되기 바란다.


한국CPO포럼, Privacy Column(2021. 4. 5.)에 실려있는 글입니다. (원문보러가기)


Read More

디지털 금융 혁신과 융합: 제도 혁신의 과제

2020-12-08 21:32:57 0 comments


디지털 금융 혁신과 융합: 제도 혁신의 과제

 

서강대학교 법학전문대학원, ICT 법경제연구소장

홍대식 교수

 

이 글은 2020. 12. 3. 금융위원회 후원으로 문화일보가 디지털 금융 혁신과 융합을 주제로 개최한 문화금융리포트(MFiR) 2020 행사에서 발표한 자료입니다.

(관련 기사)

 

  전통적인 금융업은 인터넷뱅킹과 전자상거래의 확산으로 인한 새로운 송금 및 지급결제의 수요에 대응하기 위한 2007년 전자금융거래법 제정으로 그 외연이 확대되었다. 금융업은 이를 통해 디지털 컴퓨팅 기술에 기반을 둔 경제라는 의미에서의 디지털 경제(digital economy)와 이미 접목되었다. 그런데 최근에는 디지털 경제가 네트워크 기반(network-based)과 데이터 주도(data-driven)라는 두드러진 현상과 맞물려 경제 전반에 침투하고, 금융업 분야에도 핀테크뿐만 아니라 빅테크라는 새로운 플레이어가 진입하면서 디지털 금융의 혁신과 융합의 양상이 보다 복잡하고 역동적으로 전개되고 있다.

  금융업은 기본적으로 네트워크 산업의 특성을 갖고 있다. 금융업을 영위하기 위해서는 참가기관 간 지급결제망 및 신용정보 등 후단(back-end) 이용자 간 네트워크의 구축이 필요하기 때문이다. 새로운 디지털 금융 서비스를 제공하려는 핀테크나 빅테크가 금융업에 본격적으로 참여하기 위해서는 이러한 금융업의 특성 때문에 금융규제를 받아들이고 기존 금융 시스템과 결합한 오버레이 시스템에 의한 서비스를 도입하여야 했다. 이런 서비스 구조에서는 기존 금융 서비스와 신규 서비스 간의 공존이 가능했지만, 진정한 혁신을 기대하기는 어려웠다. 이런 상황에서 금융위원회가 20196월 안전한 데이터 활용과 디지털 경쟁혁신을 위한 금융분야 빅데이터 인프라 구축 방안을 발표한 이후 추진하고 있는 일련의 디지털 금융 혁신융합 정책은 금융업 분야의 게임 체인저 등장을 위한 제도적 기반을 제공해왔다.

  이제 제도적으로 디지털 금융 혁신융합의 문호는 점차적으로 열리고 있다. 이에 대하여 기존의 금융 서비스 제공자와 신규 서비스 제공자는 각자의 역량을 발휘하여 선의의 경쟁을 통해 금융산업 발전과 금융소비자의 후생 증대를 위한 전략 수립과 기술 및 사업 혁신을 성취해야 하는 과제에 대처해갈 것으로 기대한다. 이에 상응하여 규제 및 정책기관인 금융위원회 역시 전례 없는 제도 혁신의 과제에 직면하고 있다. 이는 첫째, 기존에 금융업의 사업영역별로 수직적으로 마련되어 있는 규제체계를 서비스 단계별로 사업영역을 넘어 수평적으로 형성되고 있는 경쟁관계에 상응하게 수평적인 규제체계로 개편하는 과제, 둘째, 기존 금융 서비스 제공자와 신규 서비스 제공자 간에 존재하는 규제의 차이와 그 차이가 수평적인 경쟁관계에 미치는 영향을 고려하여 이를 재편하는 과제, 셋째, 공정한 경쟁 기반 제공과 새로운 유형의 위험 관리를 위해 신규 서비스 제공자, 특히 이른바 빅테크에게 별도의 규율을 도입할 필요가 있는지 여부, 도입한다면 그 규율 범위와 내용을 어떻게 정할 것인지의 과제로 나누어볼 수 있다.   

Read More

온라인 플랫폼 중개거래 공정화법의 입법과제 및 정비

2020-12-08 21:08:17 0 comments


온라인 플랫폼 중개거래 공정화법의 입법과제 및 정비

 

서강대학교 법학전문대학원, ICT 법경제연구소장

홍대식 교수

 

공정경쟁연합회 경쟁저널202011, 8-20면에 실려 있는 글입니다.

 


. 들어가면서

 

  공정거래위원회(’공정위‘)2020. 6. 25. 정부의 제6차 반부패정책협의회에서 온라인 플랫폼 불공정 근절 및 디지털 공정경제 정책을 발표하였다.(*1) 정책 추진 배경은 코로나 사태로 인한 비대면 거래의 폭발적인 증가로 온라인 플랫폼이 모든 산업 분야로 확산함으로 인한 온라인 플랫폼의 입점업체에 대한 불공정거래행위 위험, 소비자 피해 발생, 잠재적 경쟁 저해 우려의 문제점에 대처하기 위한 것이다. 대응 추진 과제로는 에 대해 온라인 플랫폼 중개 거래의 공정화에 관한 법률제정 추진, 에 대해 전자상거래등에서의 소비자보호에 관한 법률개정 추진, 에 대해 플랫폼 분야 단독행위 심사지침제정 추진이 제시되었다.

디지털 공정경제라는 용어는 영어로 번역하면 ‘digital fair economy’ 정도가 될 수 있을 것인데, 이 번역어를 키워드로 하여 구글 검색을 해도 유의미한 검색 결과가 나오질 않을 정도로 해외에서는 거의 사용한 적이 없는 새로운 용어이다. 유사한 용어로서 유럽연합의 행정부인 유럽 집행위원회(European Commission)2020. 2. 19. 발표한 유럽의 디지털 미래’(Shaping Europe’s Digital Future)(*2) 통신문(communication)(*3)에서 제시한 정책 목표 중 하나인 자유롭고 공정한 디지털 경제’(free and fair digital economy)를 들 수 있다. 유럽에서 사용하는 용어는 201912월 출범한 우르줄라 폰 데어 라이엔(Ursula von der Leyen) 위원장의 현 집행위원회의 6대 국정전략 중 하나인 디지털 시대에 부합하는 유럽’(A Europe fit for the digital age) 전략의 주요 과제로서 이 과제를 수행하는 경쟁정책국과 디지털정책국의 협력과 정책 조율을 통해 제시된 것이다. 그에 비하여 우리나라에서 사용하는 용어는 경쟁당국인 공정위의 주도로 제시된 것이라는 점에서 차이가 있다. 더 지켜봐야겠지만, 이런 차이로 인해 우리나라의 디지털 공정경제는 디지털 경제의 특성을 고려한 새로운 정책을 추진하기보다는 공정경제의 보편성을 디지털 경제에 확대하는 정책에 방점이 있는 것으로 보인다.

경쟁법상 독과점 규제를 포함한 경제규제는 온라인 플랫폼 환경에도 모두 적용될 수 있다. 온라인 플랫폼 환경에서는 온라인 플랫폼 제공자 간의 경쟁이 이루어질 뿐만 아니라 온라인 플랫폼 제공자와 그가 제공하는 플랫폼을 이용하여 사업을 영위하는 중소사업자 또는 영세사업자와의 거래 또는 상호작용 관계, 온라인 플랫폼 제공자와 그가 제공하는 플랫폼을 통하여 판매되거나 제공되는 상품 또는 서비스를 이용하는 소비자와의 거래 또는 상호작용 관계가 형성되기 때문이다. 다만 온라인 플랫폼 환경에서 이루어지는 경쟁과 거래 또는 상호작용에는 종전의 오프라인 시장 환경에서 이루어지는 것과는 다른 특성이 있기 때문에, 기존에 경쟁이나 공정거래에 대한 침해 여부를 판단하는 분석 틀이나 구제수단을 그대로 적용하기에 적합하지 않은 측면이 있다. 흔히 디지털 경제(digital economy)라고 불리는 온라인 플랫폼 주도 경제의 특징은 전통적인 경제와는 근본적으로 다른 역동성이 존재한다는 것이다. 이러한 역동성의 특징을 잘 나타내주는 것이 양면시장형 사업모델의 다양한 혁신을 통해 구현되는 네트워크 효과(network effect)와 최종 이용자에게 디지털 서비스를 전달하는 경로가 많아짐에 따라 증대되는 시장에서의 경합성(contestability)이다.(*4)

공정위는 2020. 6. 25.자 보도자료에서 미국, 유럽연합(EU), 일본 등의 해외 주요 경쟁당국도 새롭게 등장한 플랫폼 문제에 적극 대응하고 있다는 점을 강조한다. 또한 정책 발표 후 제기된 이중규제 논란에 적극 대응하여 2020. 6. 26.자 보도자료에서 EU와 일본에서도 공정위와 유사하게투명성공정성 제고를 기본원칙으로 하는 플랫폼에 관한 법을 제정하였거나 제정할 계획이라는 점을 밝히기도 하였다. 공정위가 제시한 해외 입법 사례가 공정위가 추진하는 것과 유사한 것인지는 향후 공정위의 정책이 구체화되는 시점에 확인될 것이다. 적어도 특히 EU와 일본을 중심으로 글로벌 온라인 플랫폼 제공자를 상대로 기존의 독과점 규제 또는 경쟁규제 외에 새로운 규제수단을 도입하려는 시도가 계속 이루어지고 있다는 점은 분명하다. 다만 우리나라는 EU는 물론 일본과도 다르게 기본적으로 경쟁법의 성격을 갖고 있는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(‘공정거래법’)에 공정거래 규제수단이 마련되어 있을 뿐만 아니라 하도급거래, 가맹사업거래, 대규모유통업 거래, 대리점거래와 같은 특정한 거래 영역에 대하여는 공정거래 규제보다 확대된 거래 공정화 규제수단이 마련되어 있다. 기존 규제 틀이 더 촘촘한 우리나라의 규제 지도에서 기존 규제의 강화 또는 새로운 규제 도입 논의의 맥락은 EU나 일본과 다를 수밖에 없다.

공정위는 2020. 9. 28. 첫 번째 추진과제와 관련하여 온라인 플랫폼 중개거래의 공정화에 관한 법률(‘온라인 플랫폼 중개거래 공정화법’) 제정안을 마련하고 입법예고하였다.(*5) 이 글에서는 이 법안의 내용을 개관한 후 앞서 밝힌 문제의식을 배경으로 하여 이 법안의 문제점과 개선점을 검토하기로 한다.

 

. 온라인 플랫폼 중개거래 공정화법안의 개요

 

공정위 법안의 내용은 (1) 일정한 범위의 온라인 플랫폼 중개거래 관계를 대상으로 온라인 플랫폼 사업자와 입점업체 간의 거래관계를 상생협력을 필요로 하는 대중소기업간의 거래관계로 본 후, (2) 그 거래관계의 투명성공정성을 제고하기 위한 사전적 규제의무와 사후규제를 부과하고, (3) 자발적 상생협력과 신속한 분쟁해결을 위한 제도적 기반을 마련하는 한편, (4) 혁신동력이 유지되는 법위반 억지력을 확보하기 위한 제재수단과 조사수단을 확보하는 것으로 구성되어 있다. 이하에서 차례로 살펴본다.

 

1. 법의 목적과 적용범위

 

(1)은 법의 목적과 적용범위에 관한 문제이다.

법안은 이 법의 직접적 목적을 온라인 플랫폼을 매개로 한 중개거래의 투명성 제고, 온라인 플랫폼 중개거래 관계에서의 공정한 거래질서 확립, 온라인 플랫폼 중개서비스업자와 온라인 플랫폼 이용사업자가 대등한 지위에서 상호 보완해나가며 발전할 수 있도록 하는 것으로 제시하고, 궁극적 목적으로 국민경제의 균형 있는 성장 및 건전한 발전에 이바지함을 들고 있다(2).

이러한 법의 목적 구조는 대중소기업 간 거래공정화법의 목적 구조를 그대로 따르고 있다. 사업자 대 사업자(B2B) 관계의 대등한 지위에서의 상호 보완발전 목적은 대중소기업 간 거래공정화법이 취하는 목적의 구조와 동일하다. 이를 통해 온라인 플랫폼 중개서비스업자와 온라인 플랫폼 이용사업자 간의 B2B 관계를 원사업자와 수급사업자 간의 관계[하도급거래의 공정화에 관한 법률(‘하도급법’)], 가맹본부와 가맹점사업자 간의 관계[가맹사업거래의 공정화에 관한 법률(‘가맹사업법’)], 대규모유통업자와 납품업자 또는 매장임차인 간의 관계[대규모유통업 거래의 공정화에 관한 법률(‘대규모유통업법’)], 공급업자와 대리점 간의 관계[대리점거래의 공정화에 관한 법률(‘대리점법’)]와 동일한 선상에 올려놓고 있다.

법 적용대상을 설정하기 위하여 법안이 적용하는 주요 개념은 온라인 플랫폼, 온라인 플랫폼 중개서비스, 온라인 플랫폼 중개서비스업자, 온라인 플랫폼 이용사업자, 온라인 플랫폼 중개거래이다(3).

온라인 플랫폼은 둘 이상 집단의 이용자들 간, 재화 또는 용역의 거래, 정보교환 등 상호작용 목적, 인터넷 홈페이지, 모바일 응용프로그램 및 이에 준하는 전자적 시스템을 개념요소로 한다. 이 개념이 포괄하는 대상은 양 측면과의 경제적 활동을 상정하지만, 기술적 기반을 중심으로 하는 정의이므로 양면시장형 사업모델에 국한하지 않는다. 이와 같이 정의되는 온라인 플랫폼을 매개로 하는 경제적 활동은 경제적 대가가 전제되는 거래뿐만 아니라 경제적 대가가 반드시 전제되지 않는 정보교환 등 상호작용을 목적으로 한 경제적 활동을 포괄한다. 법안이 온라인 플랫폼 중개서비스만을 대상으로 하므로 당장은 법안의 적용 대상이 한정되지만, 온라인 플랫폼을 이용한 다른 서비스를 추가로 대상으로 상정할 경우 포괄 대상이 매우 넓어질 수 있다.

온라인 플랫폼 중개서비스는 온라인 플랫폼 개념에 기초한 중개서비스로서 온라인 플랫폼을 통하여, 재화 등에 관한 정보제공, 소비자의 청약 접수 등 대통령령이 정하는 방식으로, 온라인 플랫폼 이용사업자와 소비자 간 재화 등의 거래의 개시를 알선하는 서비스를 개념요소로 한다. 이 개념의 포괄 대상은 거래의 개시를 알선하는 서비스에 한정하지만, 사업자와 소비자 간의 거래를 매개하는 서비스(오픈마켓, 배달앱, 앱마켓, 숙박앱, 승차중개앱)뿐만 아니라 거래를 촉진하는 서비스(가격비교사이트, 부동산중고차 정보제공등 일부 특화된 검색서비스)도 대상이 된다. 한편 정보교환 등 상호작용을 목적으로 하지만 거래가 수반되지 않거나(순수 SNS 서비스) 거래의 개시를 알선하지 않는 서비스(일반검색서비스, 온라인 광고등)는 대상이 되지 않는다. 또한 거래의 개시를 알선하는 서비스이므로, 자신이 거래의 직접 당사자가 되는 서비스는 대상이 되지 않는다. 이런 서비스를 제공하는 사업자는 전자상거래를 하는 통신판매업자에 해당하여 이미 대규모유통업법의 규율 대상이다.

법안은 구체적인 거래 개시의 알선 방식을 재화 등에 관한 정보제공, 소비자의 청약 접수로 예시하였으나, 대통령령에 위임하여 향후 시행령의 개정만으로 그 대상을 확대할 수 있도록 하였다. 따라서 당장은 예컨대 재화 등의 대금을 지급받는 결제대행서비스는 포함되지 않으나, 시행령 규정에 의한 추가도 가능하다.(*6)

온라인 플랫폼 중개서비스업자는 온라인 플랫폼 중개서비스 제공을 업으로 하는 자를 말한다. 법안은 온라인 플랫폼 중개서비스와 별도로 온라인 플랫폼 중개서비스 등에 대한 정의 규정을 두고 있는데, 온라인 플랫폼 중개서비스 외에 에 포함되는 서비스로 중개서비스에 부수하여 이루어지는 광고, 결제 및 배송 지원, 고객관리 등 각종 부가서비스를 열거하고 있다. 법안에서는 뒤에서 보는 계약서의 법정 기재사항 중 하나인 서비스의 내용 및 대가에 관한 사항을 온라인 플랫폼 중개서비스 등으로 규정하고 있기 때문에(법안 제6조 제1항 제1), 실제로 온라인 플랫폼 중개서비스업자가 계약의 투명성 제고를 위하여 부담하는 사전적 규제의무의 강도는 상당히 높은 편이다. 중개계약을 체결할 때 주된 서비스뿐만 아니라 각종 부가서비스를 사전에 미리 정하여 상세하게 계약서에 규정하여야 하기 때문이다.

온라인 플랫폼 중개서비스업자에 대응되는 지위를 가리키는 온라인 플랫폼 이용사업자는 온라인 플랫폼 중개서비스업자와 계약을 체결하여, 온라인 플랫폼 중개서비스 등을 제공받는 사업자를 개념요소로 한다. 온라인 플랫폼 이용사업자가 되기 위해서는 온라인 플랫폼 중개서비스업자와의 계약관계를 필요로 하므로, 계약관계가 없는 온라인 검색엔진 제공자와 웹페이지 제공자 간의 관계는 규율 대상이 아니다. 거래를 촉진하는 성격으로 인해 온라인 플랫폼 중개서비스에 해당하는 특화된 검색서비스의 사업 모델에 따라서는 웹페이지 제공자와 계약관계를 갖고 검색정보를 제공받는 경우가 있는데, 이와 같은 사업 모델은 법 적용에 따라 영향을 받을 수 있으므로, 경쟁관계에 있는 사업자 간에 사업 모델에 따라 법 적용 여부에 차이가 생길 수 있다.

온라인 플랫폼 중개거래는 온라인 플랫폼 중개서비스업자가 온라인 플랫폼 이용사업자에게 온라인 플랫폼 중개서비스 등을 제공하는 것, 그 대가로 수수료를 수취하는 거래를 개념요소로 한다. 여기서 수수료란 명칭이나 형식과 상관없이 온라인 플랫폼 이용사업자가 온라인 플랫폼 중개서비스업자로부터 온라인 플랫폼 중개서비스 등을 제공받는 대가로 온라인 플랫폼 중개서비스업자에게 지급하는 금전을 말한다. 온라인 플랫폼 중개서비스업자가 서비스 제공의 대가로 지급받는 형태는 금전 이외에도 다양한 경제적 이익이 있고, 수익 모델 중에는 제공의 대가로 지급받지 않는 형태도 있으므로, 경쟁관계에 있는 사업자 간에 수익 모델에 따라 법 적용 여부에 차이가 생길 수 있다.

법안에 따르면, 이 법은 온라인 플랫폼 중개서비스업자의 주된 사무소의 소재지 또는 설립 당시의 준거 법률에 관계없이 국내 온라인 플랫폼 이용사업자와 국내 소비자 간 재화 등의 거래의 개시를 알선하는 온라인 플랫폼 중개서비스업자에 대하여 적용되므로(3조 제1), 역외적용이 가능하다.

또한 법이 적용되는 플랫폼 중개서비스업자의 범위를 정하는 데에는 규모 기준이 적용된다. 규모 기준은 매출액 기준과 중개거래금액 기준 두 가지로 나누어진다. 매출액 기준은 직전 사업연도에 자신이 제공하는 온라인 플랫폼 중개서비스 등을 통한 매출액 기준을 말하고, 100억 원 이내의 범위에서 대통령령으로 정한다. 중개거래금액 기준은 직전 사업연도에 자신이 제공하는 온라인 플랫폼 중개서비스를 통해 판매가 이루어진 재화 등의 판매가액 합계액 기준을 말하고, 1,000억 원 이내의 범위에서 대통령령으로 정한다(3조 제2). 이 기준은 대규모유통업법의 기준(소매업종 매출액 1,000억 원. 다만 기업회계기준상 순액법에 의하여 수익을 인식하는 사업자의 경우에는 총매출액. 2조 제1)을 참조한 것으로 보이는데, 중개서비스의 특성을 고려하더라도 매출액 기준이 너무 낮고, 시행령으로 더 낮출 수 있는 근거를 마련하고 있다.

법 적용 대상을 정함에 있어 또 하나의 중요한 개념은 거래상 우월적 지위이다(3조 제3). 온라인 플랫폼 중개서비스업자가 온라인 플랫폼 이용사업자에 대하여 거래상 우월적 지위에 있을 것이 법 적용의 전제가 된다. 거래상 우월적 지위 여부의 판단의 고려사항은 시장의 구조, 이용 양태 및 이용 집중도, 사업능력의 격차, 거래의존도, 중개의 대상이 되는 재화 등의 특성, 대통령령이 정하는 사항이다. 대규모유통업법상 거래상 우월적 지위 여부의 판단의 고려사항과 비교할 때 이용 양태 및 이용 집중도가 추가되고, 시행령으로 추가적인 고려사항을 정할 수 있도록 위임한 점이 특징이다. 플랫폼-입점업체 간 관계에서 거래상 지위 인정이 사실상 어려운 경우가 많아 불공정거래행위 제재가 곤란하다는 것이 공정위의 온라인 플랫폼 중개거래 공정화법안 추진 배경 중 하나였다.(*7)

그러나 관련시장 획정과 시장지배가능성 판단을 위하여 경제분석이 필요한 시장지배적 지위와 달리 플랫폼-입점업체 간 관계에서 거래관계에서의 상대적인 지위인 거래상 지위 판단이 어려운 이유가 불분명하고, 공정위가 실제 사건에서 어려움을 겪은 사례도 제시되지 않고 있다. 이와 관련하여 공정위의 불공정거래행위 심사지침에서 대체거래선이 없는 경우에 공정거래법상 불공정거래행위인 거래상 지위 남용에 해당한다고 설명되어 있는 것이 플랫폼의 행위를 거래상 지위 남용행위로 규율하는 데 장애가 될 수 있다고 분석하는 견해가 있다.(*8) 그러나 거래상 지위의 판단기준으로 계속적 거래관계에서의 거래의존도를 기준으로 하는 공정위 심사지침과 달리 대법원에서는 전체적 사업능력(종합적 경제능력으로 이해)의 차이를 들고 있는 점(*9)을 볼 때, 공정위 심사지침의 일부 설명 내용이 공정거래법상 불공정거래행위 외에 특별법에 의한 별도 규정을 신설할 만한 근거가 된다고 보기는 어렵다.

 

2. 사전적 규제의무와 사후규제

 

(2)는 거래관계의 투명성공정성을 제고하기 위한 사전적 규제의무와 사후규제에 관한 문제이다. 사전적 규제의무로는 계약서 기재사항 법정 및 제공의무(6)와 사전통지의무(7, 8)가 부과되고, 사후규제로는 불공정거래행위의 금지(9)와 보복조치의 금지(10)가 부과된다.

법안에서는 온라인 플랫폼 중개거래계약서의 의무적 기재사항을 법으로 정하고 있다(6조 제1). 법정 기재사항은 다음과 같이 14가지로 구성되어 있다. 중개 서비스 등의 내용 및 대가(수수료)에 관한 사항(1), 계약 기간, 갱신, 내용 변경, 해지에 관한 사항(2), 중개 서비스 등의 개시, 제한, 정지에 관한 사항(3), 반품, 환불, 교환 등 절차 및 기준에 관한 사항(4), 대금 정산, 지급 절차 및 방식에 관한 사항(5), 다른 경로를 통한 판매 제한 여부 및 내용에 관한 사항(6), 판매 결정에 관한 관여 또는 제한 여부 및 내용에 관한 사항(7), 판매촉진행사에 관한 사항(8), 손해 분담 기준에 관한 사항(9), 재화 등의 정보가 소비자에게 노출되는 방식 및 노출 순서의 결정에 관한 사항(10), 차별적 취급 여부 및 내용, 기준에 관한 사항(11), 생성된 정보의 제공 여부 및 범위, 제공 방식, 조건에 관한 사항(12), 다른 서비스 이용 또는 특정 상품 구입 조건에 관한 사항(13), 기타 중개계약 당사자의 권리의무에 관한 사항으로 대통령령으로 정하는 사항(14).

계약서 기재사항 법정의무는 중개거래계약을 대상으로 하므로 약관에 의한 거래이든 개별 약정에 의한 거래이든 관계없이 적용된다. 이 의무는 계약 내용의 사전(ex ante) 투명성 증진을 위한 것으로 보이나 항목을 구체적으로 열거하는 방식(rule-based)이고, EU와 일본의 입법례와 비교할 때 항목 수가 너무 많다. 또한 일부 기재사항의 경우 기재 자체가 사업자에게 부담이 될 수 있어 사전(ex ante) 불공정성 규제로 작용할 가능성이 있다. 첫째, 특정 행위 여부를 기재하도록 하는 항목(6, 7, 11, 12)의 경우 사업 모델의 특성을 고려하지 않고 특정 행위에 대한 부정적인 인식을 갖게 하여 위축시킬 수 있다. 둘째, 판매촉진행사 항목(8)의 경우 온라인상에서는 수시로 발생할 수 있는데, 계약서 반영 절차 때문에 적시 시행이 어려워져 역설적으로 소비자 혜택이 줄어들 수 있다. 셋째, 정보 노출 방식 및 순서 결정 기준 항목(10)의 경우 알고리즘의 공개와 관련된 사항으로 그 한계가 모호하고, 알고리즘의 속성으로 인한 소비자 선택 향상과 순위 변화로 인한 일부 불이익의 상충관계를 고려하지 않을 경우 혁신을 저해할 수 있다. 넷째, 생성된 정보 제공 항목(12)의 경우 데이터 제공에 관한 것으로, 생성의 의미와 범위가 모호해서 데이터 가공, 분석의 유인을 저해할 수 있다.

계약서 제공의무는 법정 기재사항이 기재된 계약서를 온라인 플랫폼 이용사업자에게 제공해야 하는 의무이다(6조 제1). 계약서는 계약 체결 즉시 제공하여야 하고, 서면(전자문서 포함)으로 제공하여야 한다. 또한 계약서에는 서명(전자서명 포함)을 포함하여야 한다(6조 제2). 제공의무가 부과되는 중개계약의 범위에는 제한이 없다. 따라서 기본계약뿐만 아니라 수시로 체결되는 개별계약에도 적용될 가능성이 있다. 이와 관련하여 공정위는 표준계약서 제정 및 사용권장 권한을 갖는다(6조 제3). 이 규정은 대규모유통업법 제6조 제9항을 참조한 것으로 보이는데, 그와 달리 권한 행사의 목적을 분명히 한다. 권한 행사는 건전한 온라인 플랫폼 중개거래 질서의 확립과 불공정한 내용의 중개계약 체결 방지를 목적으로 한다.

사전통지의무는 계약내용 변경의 사전통지의무와 서비스 제한 등의 사전통지의무로 구성된다(7, 8). 사전통지는 계약내용 변경 시 최소 15일 이전, 서비스 일부 제한, 중지의 경우에는 최소 7일 이전, 해지의 경우 최소 30일 이전에 해야 한다. 거래관계에 관한 서류(시행령에 위임)에 대하여는 5년간 보관의무가 부과된다. 사전통지의무에 공통되는 사항은 구체적인 통지 방법을 시행령에 위임하고, 통지기간을 준수하기 어려운 부득이한 사유(시행령에 위임)가 있는 경우 의무의 예외가 적용되고, 절차를 거치지 않은 변경의 사법적 효력은 무효가 된다는 점이다. 이 규정은 EU 온라인 중개 서비스법 제3조를 참조한 것으로 보이나, 통지기간 포기와 간주 규정을 둔 EU 법보다 엄격하고 부득이한 사유를 시행령에 위임하여 한정될 가능성이 있다.

불공정거래행위 금지 규정(9)의 특징은 공정거래법상 거래상 지위 남용행위를 구체화한 행위 유형을 규정하고, 대규모유통업법과 달리 위법성 요건에 대한 공정위의 입증책임을 완화하는 규정을 두고 있지 않으며(모두 부당하게“), 행위의 유형 및 기준을 시행령에 위임하고 있다는 점이다. 법안에서 불공정거래행위의 유형을 구입강제, 경제상 이익 제공 강요, 거래과정에서 발생한 손해 전가, 불이익 제공, 경영간섭으로 구분한다.

보복조치의 금지 규정(10)에서 열거하는 보복조치의 유형은 불리하게 중개계약조건을 변경하는 행위, 중개거래의 기회를 제한하는 행위, 중개계약의 이행과정에서 불이익을 주는 행위로 구분된다. 보복조치의 대상이 되는 이용사업자의 행위는 분쟁조정의 신청, 공정위 조사에 대한 협조, 서면실태조사에 응한 공정위 협조이다.

 

3. 협약 체결과 분쟁의 조정

 

(3)은 자발적 상생협력과 신속한 분쟁해결을 위한 제도적 기반 마련에 관한 문제이다. 자발적 상생협력에 관하여는 협약 체결 제도(11)가 도입되고, 신속한 분쟁해결을 위하여는 분쟁의 조정 제도(12 내지 21)가 도입된다.

협약 체결 제도는 공정위의 협약 체결 권장 및 지원시책 마련에 관한 제도로서, 공정위가 법령의 준수 및 상호 지원협력을 약속하는 협약 체결을 권장하고, 협약 이행 독려를 위한 포상 등 지원시책을 마련하는 것을 내용으로 하며, 필요한 사항은 시행령에 위임한다. 이 규정의 취지는 대규모유통업법 제19조와 같은 내용이다. 즉 이 규정은 수직적 거래관계를 공동의 비전, 목표를 공유한 동반자 관계, 네트워크 관계로 전환하기 위한 개념인 상생협력 정책에 기초한 규정이다. 그런데, 공동의 비전, 목표는 상호의존성이 높은 네트워크 산업 영역에서 창의적인 과정을 통하여 형성되고 공유되는 것이라는 점에서, 대립관계에서 발생하는 문제에 초점을 맞추어 온라인 플랫폼 중개거래 서비스를 특별 규제 영역으로 설정하여 공정거래 규제, 특히 거래 공정화 규제를 신설하는 것과는 상충되는 측면이 있다.

분쟁의 조정 제도는 분쟁조정협의회의 설치 및 구성, 권한에 관한 규정이다. 그에 따르면, 공정거래조정원에 온라인 플랫폼 중개거래 분쟁조정협의회를 두고, 9명의 위원, 구성 방식, 자격, 임기, 위촉 제한, 회의에 관한 규정을 두고 있다. 조정 사항은 제6조부터 제10조까지의 규정과 관련한 분쟁 사항(사전 규제 의무와 사후 금지 행위 관련 사항 포함)이다. 조정 절차에 관해서는 조정의 신청, 의뢰, 통지, 소멸시효 중단의 효력, 조정 권고 또는 조정안 작성, 조정 사항에 관한 사실 조사 또는 자료 제출, 출석 요구, 조정 신청 각하 또는 종료 사유와 공정위 보고, 조정조서의 작성과 그 효력(재판상 화해와 동일한 효력), 소송과의 관계에 대한 규정을 두고 있다.

 

4. 공정위의 사건처리절차와 형사처벌

 

(4)는 법위반 억지력을 확보하기 위한 제재수단과 조사수단에 관한 문제이다. 제재수단으로는 시정명령(25), 시정권고(26), 동의의결(27), 이행강제금(28), 과징금(29)이 규정된다. 벌칙 규정(33)이 있으나, 형사처벌 대상 행위는 보복조치 금지 규정을 위반하여 불이익을 주는 행위와 시정명령 불이행 행위에 한정된다. 형사처벌 대상이 될 수 있는 공정거래법상 거래상 지위 남용행위와 다르게 이 법상 불공정거래행위는 형사처벌 대상에서 제외된다는 특징이 있다. 다만 이 법이 공정거래법상 거래상 지위 남용행위 규정에 우선하여 적용된다는 규정(4)이 있으나, 현재의 규정체계만으로 온라인 플랫폼 중개서비스 거래에서 발생하는 거래상 지위 남용행위가 형사처벌 대상에서 모두 제외되는지 해석상 의문이 있다.

공정위의 조사방법으로는 일반적인 조사방법의 경우 공정거래법 규정을 준용하고, 특수한 조사방법으로 서면실태조사 규정(23)을 두고 있다. 이 규정은 서면실태조사 실시와 그 조사결과 공표를 공정위의 의무로 규정하고 있으나, 그 시기나 방법, 요건에 제한이 없으므로 공정위는 필요한 경우 계획을 수립하여 조사대상자에게 자료의 제출을 요구할 수 있다. 자료 미제출, 허위제출, 이용사업자에 대한 자료 미제출, 허위제출 요구는 과태료 부과 대상이다. 이 규정은 전기통신사업법 제34조의2에 규정된 과학기술정보통신부장관의 부가통신사업 실태조사 권한과 중복되지만, 사업법 규정과 달리 구체적인 위반행위 조사의 근거가 될 수 있고 과태료 부과에 의하여 간접적으로 강제할 수 있다.

과징금 부과 대상 행위는 법정 기재사항이 기재된 계약서 제공 의무 위반 행위, 불공정거래행위, 보복 조치 금지 위반 행위이다. 과징금 부과 한도는 대통령령이 정하는 법 위반 금액의 2배 이내이고 법 위반 금액을 산정하기 곤란한 경우에는 정액 10억 원 이내이다(29조 제1). 이러한 규정은 하도급법상 과징금 규정(하도급대금의 2배 이내)을 참고한 것으로 보이나, 법 위반 금액의 개념이 모호하고 그 기준과 산정 방식을 시행령에 모두 위임하여 어떻게 부과될 것인지 불확실성이 높다. 또한 공정거래법상 불공정거래행위에 대한 과징금 부과 한도가 관련 매출액의 2%로 되어 있는 것에 비해서도 비례의 원칙상 문제의 소지가 있다.

 

. 온라인 플랫폼 중개거래 공정화법안에 대한 검토

 

공정위 법안은 거래공정화 규제의 성격을 갖고 있다. 거래공정화 규제는 공정거래법상 불공정거래행위 유형 중 가장 포괄적이고 완화된 위법성 판단 기준이 적용되고 있는 거래상 지위 남용 행위 규정에서 파생된 일련의 특별법(하도급법, 가맹사업법, 대규모유통업법, 대리점법)에서 법명에 사용되고 있는 용어에 따른 것이다. 거래공정화법상 불공정거래행위 규정이 거래상 지위 남용 행위 규정보다 더 강화된 측면은 행위 유형이 더 세분화, 구체화되거나 전 단계에 있는 선행 행위로 확대되고(*10) 위법성 요건의 증명 책임이 완화되거나 전환되는 모습으로 나타난다.

거래공정화 규제과 공정거래 규제는 공정한 거래 질서 또는 경쟁 질서의 확립을 위한 불공정거래행위 금지 규정을 두고 있다는 점에서는 공통적이다. 공정거래법과 다른 것은 규제수단이 사후규제(ex post regulation) 수단에 머무르지 않는다는 것이다. 거래 공정화 규제는 사후 규제인 공정거래 규제를 포함하면서 특정 산업 분야 규제(sector-specific regulation)에서 주로 볼 수 있는 사전 규제 수단도 갖추고 있다는 점에서, 경쟁 규제와 특정 산업 분야 규제의 혼성 규제(hybrid regulation)의 모습을 보이고 있다.

이 법안이 법으로 제정되면 공정위가 온라인 플랫폼 분야에서 사후규제뿐만 아니라 사전규제의 전담기관이 되는 근거가 마련될 수 있다. 이 법안의 가장 큰 특징은 온라인 플랫폼 분야에 관하여 기업결합 심사를 제외하면 원칙적으로 경쟁 및 공정거래를 기준으로 하는 사후규제를 담당하는 공정위가 사전규제의 권한도 갖게 된다는 것이다. 온라인 플랫폼 분야는 전기통신사업법상 부가통신사업에 해당하는데, 이에 대하여는 기간통신사업과 달리 사업법에도 특별한 사전규제가 없다. 그런데, 공정위는 이 법안을 통하여 통신규제법에도 없는 온라인 플랫폼 분야에 대한 사전규제 권한을 갖게 된다. 이 법안은 특정한 사업 분야인 온라인 플랫폼 분야에 특화된 법이고 사전규제를 포함하는 규제법이라고 할 수 있으므로, 특정 분야 규제법(sector-specific regulation)의 성격을 갖게 되기 때문이다. 공정위는 이 법안과 유사한 해외 사례로서 EU와 일본 법의 사례를 들고 있으나, EU와 일본의 법은 경쟁당국이 아니라 규제당국(EU의 경우 유럽위원회 디지털정책국, 일본의 경우 경제산업성과 총무성)이 주도하였고, 실제 법에 정해진 권한의 대부분도 이들 규제기관에 부여되어 있는 점에서 근본적인 차이가 있다.

또한 이 법안이 법으로 제정되면 온라인 플랫폼 분야 사업 모델과 사업 방식이 공정위 규제에 따라 표준화될 가능성을 검토할 필요가 있다. 온라인 플랫폼 중개 계약서에 기재되어야 할 법정 기재사항이 엄격하게 규정되어 있고 시행령 개정으로 추가될 수 있으며, 공정위가 표준계약서를 제정, 사용 권장할 권한을 갖고 있기 때문이다. 그에 따라 온라인 플랫폼 분야의 사업 모델과 사업 수행 방식이 법안에 제시된 규정에 따라 표준화되고, 공정위가 시행령에 위임된 권한을 활용하여 표준적인 내용을 변경할 수 있게 된다. 이는 온라인 플랫폼 사업을 법과 법이 부여한 재량에 따라 공정위가 허용한 방식으로만 제공할 수 있게 되는 결과가 될 수 있어 온라인 플랫폼 사업의 유형이 정형화될 우려가 있다.

사업 모델의 유연성과 변화에 따른 적응력과 창의력이 생명이 온라인 플랫폼 분야에서 이런 규제는 창의적인 사업 발전과 사업 혁신의 유인을 저해할 수 있다. 따라서 법정 기재사항을 규정하더라도 사업자의 창의적인 사업 모델과 사업 방식을 저해하지 않도록 구성하고, 공정위가 계약서 시안을 제공하더라도 전형적 성격을 갖는 표준(standard)보다는 시범적 성격을 갖는 모범(model)이라는 용어가 더 적절하다.

한편 제재의 수준이나 정도의 문제에 대해서도 재검토가 필요하다. 온라인 플랫폼 중개서비스업자에게 사전적으로 부과된 규제 의무 위반이나 사후적 금지 위반에 대한 제재의 수단이나 정도가 해외 입법례에 비하여 과도한 측면이 있다. 과징금 부과 한도가 법 위반 금액의 2배로 규정되어 있어 과도한 측면이 있다. 또한 사전적 규제 의무 위반에 대한 제재 강도도 문제이다. 해외 입법례와 달리 이 법안에서는 경쟁당국인 공정위가 사전적 규제 의무 위반에 대한 행정적 집행 권한을 갖고, 사전적 규제 의무 위반에 대하여도 사후적 금지행위 위반과 동일하게 시정명령과 과징금 부과 대상으로 하고 있다. 이는 사후적 금지행위 억제 효과를 위한 것과 동일한 논리로 사전적 규제 의무 위반을 다루려는 취지로 보인다. 그러나 사전적 규제 의무를 부과하는 것은 사후적 금지행위의 전 단계에서 이를 예방하기 위하여 사업활동의 투명성을 제고하기 위한 것이고 사전적 규제 의무 위반이 반드시 사후적 금지행위로 이행되는 것은 아니라는 점을 고려하여야 한다. 따라서 사전적 규제 의무 위반에 대하여 사후적 금지행위 위반과 동일한 제재를 가하는 것은 적절하지 않고, 제재 강도를 완화하는 것이 타당하다.


 

(*1) 공정위 2020. 6. 25.자 보도자료, “온라인 플랫폼 중개 거래의 공정화에 관한 법률 제정 추진-온라인 플랫폼 불공정 근절 및 디지털 공정경제 정책 발표-”.

(*2) European Communication, Shaping Europe’s Digital Future (Communication) COM(2020) 67 final.

https://ec.europa.eu/info/publications/communication-shaping-europes-digital-future_en 

(*3) 통신문은 TFEU 288조에는 열거되지 않았으나, 집행위원회의 관행을 통해 정립된 구속력 없는 법적 수단 중 하나이다. 통신문은 정책 평가, 실행 중인 프로그램의 주석 또는 설명, 장래의 정책에 관한 간략한 개요 또는 현재의 정책에 관한 정리를 포함한다. 정책 제안은 통신문을 수단으로 하여 제시되지 않는다.

https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/community_legal_instruments.html; https://www.eumonitor.eu

(*4) Nicolai VAN GORP and Olga BATURA, Challenges for Competition Policy in a Digitalised Economy, Study for the European Parliament’s ECON Committee (2015. 7.), p.17. 

http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=IPOL_STU(2015)542235

(*5) 공정위, “온라인플랫폼 공정화법제정안 입법예고-디지털 생태계에서의 공정거래 및 상생협력 기반 마련 본격화-”, 보도자료, 2020. 9. 28..

(*6) 전자상거래소비자보호법 제20조의3는 법안이 말하는 온라인 플랫폼 중개서비스업자에 해당하는 통신판매중개업자가 통신판매에 관한 거래과정에서 일정한 업무를 수행할 경우 통신판매업자의 일정한 업무를 대신 수행하여야 하는 의무를 부과하는데, 이러한 의무 부담의 근거가 되는 통신판매중개업자의 업무 중에 청약 접수 업무 외에 재화등의 대금을 지급받는업무가 포함되어 있다

(*7) 공정위 2020. 6. 25.자 보도자료 참조.

(*8) 최난설헌, “플랫폼 시장과 거래상 지위의 남용 문제”, 경쟁과법 제7(2016. 10.), 55.

(*9) 이황, “코로나 19 출구전략과 경쟁정책”, 경쟁저널 제203(2020), 4.

(*10) 예컨대, 대규모유통업법상 경영정보제공 요구 금지행위(법 제14)는 공정거래법상 거래상 지위 남용행위의 한 유형인 부당한 경영간섭행위의 선행행위로서 이런 행위가 후발적인 불공정거래행위에 이용되어 공정하고 자유로운 거래질서가 제한될 우려가 있다는 사정을 고려하여 선제적(pre-emptive)으로 규제하기 위한 것이다. 대법원 2017. 12. 22. 선고 201536010 판결(롯데쇼핑) 참조.


Read More