디지털 경제의 발전을 위한 경쟁정책

디지털 경제의 발전을 위한 경쟁정책

홍대식 서강대학교 법학전문대학원 교수

한국법제연구원 『신산업규제법리뷰』 제22-1호(2022. 2. 28.)에 실려 있는 글입니다.

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  디지털 경제의 중심이 되는 디지털 플랫폼의 영향력 증대와 알고리즘 담합과 같은 경쟁의 쟁점은 기존 경쟁정책 논리로 해결하기 어려운 특성이 존재하기 때문에, 새로운 접근방법이 요구된다. 디지털 경제에 적합한 경쟁정책을 새로 정립하기 위해서는 수요자-공급자를 연결하고 규율하는 구조의 디지털 플랫폼 시장에 특화된 선제적 이론 연구가 필요하다. 이러한 배경하에, 이 글에서는 디지털 플랫폼을 중심으로 한 디지털 경제에서 혁신을 유도하고 소비자 후생을 증대하는 경쟁이 활성화될 수 있도록 하는 경쟁정책 방향 모색에 도움이 되는 방안을 제안하고자 한다. 이 글에서 다루는 경쟁정책은 경쟁법 집행에 의한 경쟁당국의 회복적 경쟁정책과 전문분야 규제법에 규정된 정책수단에 의한 규제당국의 형성적 경쟁정책을 포괄한다.

전통적인 의미의 경쟁법은 경쟁을 제한하는 행위 또는 그 전 단계에서의 사업재편으로부터 시장에서의 경쟁을 보호하는 법의 성격을 갖는다. 이는 시장에서 사업자들 간에 자유롭고 공정한 경쟁이 이루어지면 그 결과로 소비자의 후생이 증대된다는 전제하에 경쟁을 침해하는 행위를 규제하는 것을 내용으로 한다. 시장에서의 사업자의 행위를 분석하기 위한 전통적인 분석 틀은 여전히 SCP 패러다임을 출발점으로 하고 있다. 그에 비하여 디지털 경제의 새로운 역동성은 네트워크 효과의 발생과 시장에서의 경합가능성의 증대로 나타난다. 따라서 디지털 경제에서의 분석 틀 확장의 필요성이 요청되는데, 이를 위한 대안 이론은 플랫폼 시장 경제학과 시스템 경제학을 들 수 있다. 이런 관점에서 경쟁 분석의 기초가 되는 관련시장 획정 방법론, 경쟁침해이론을 양면플랫폼 사업의 특성을 반영하여 수정할 필요가 있다. 전통적인 경쟁 과정의 측면에서 기존의 이론을 디지털 시대에 대두되는 쟁점에 적용하기 위해 변형 또는 수정하기 위한 시도가 필요하다. 이를 위하여 기존의 이론을 그대로 적용하기보다 행위가 야기하는 효과에 대한 증거 기반의 사례별 분석을 행할 필요가 있다.

혁신적인 규제 접근방식을 마련하기 위해서는 디지털 경제의 난해하고 복잡한 사안들에 대한 부처간 상호연결성을 강화하고 새로운 트렌드와 현안에 대하여 빠르게 이해하고 영향력을 광범위하게 행사할 수 있는 유연한 경쟁정책 추진체계 모델 마련에 대한 합리적인 접근이 요구된다. 디지털 플랫폼 관련 현 규제체계의 문제점은 새로운 규제 도입 움직임의 문제, 기존 필수설비/필수요소 관점에서의 규제 당위성 부족, 규제 대상의 모호성 및 포괄적 해석, 행위의 위법성 판단을 위한 기준의 한계, 협력적인 규제 프레임워크 정립의 어려움으로 요약해 볼 수 있다. 이런 문제점을 극복하는 방안으로서 경쟁정책 추진체계 개선을 위해 고려해야 할 요소는 플랫폼 경쟁정책 및 규제 대상으로서 수범자의 범주 명확화와 플랫폼의 불공정 경쟁과 혁신적 경쟁 간 경계에서의 프레임워크 전환을 제시할 수 있다.

이 글에서 제안한 디지털 시장 경쟁정책 패러다임의 전환 방안은 다음과 같은 4가지 단계로 요약될 수 있다. 1단계로 규제 대상자(수범자)의 범주가 명확히 정의되어야 한다. 2단계로 규제 대상자가 지정되어야 한다. 3단계로 규제대상자 지정 여부 및 규제 목적에 따른 시장지배력 또는 영향력 판단기준이 현실화 및 세분화되어야 한다. 4단계로 규제 프레임워크의 전환이 필요하다. 그 전환은 잠재적 위험이 현저하고 플랫폼에 특유한 불공정행위에 대해 특정 유형 또는 특정 규모의 플랫폼을 타겟팅하여 선별적으로 제도를 추진하는 단계별 맞춤형 규제를 도입하고, 규제 프레임워크의 큐레이션화를 추진하는 방식으로 이루어질 필요가 있다. 새로운 규제 패러다임을 도입하기 위한 우선적 과제는 디지털 플랫폼의 지속가능한 혁신 도모를 위한 규제 거버넌스를 수립하는 일이다. 디지털 전환 시대 규제 거버넌스의 재정립을 위해서는 보다 상위의 규범 가치가 마련되어야 할 필요가 있다. 그와 같은 규범 가치로서 혁신적 경쟁 도모 및 소비자 후생 증진(이용자 권익 보호)을 고려해 볼 수 있을 것이다.