4차 산업혁명 시대에서의 경쟁법의 역할

서강대학교 법학전문대학원 교수 ∥ 홍대식

우리가 의식하든 못하든 4차 산업혁명 시대가 우리 앞에 성큼 다가온 것 같다. 2017년 7월 19일 발표된 문재인정부의 100대 국정과제에서도 4차 산업혁명은 주요 목표인 ‘더불어 잘 사는 경제’를 달성하기 위한 주된 전략으로 제시되었다. 4차 산업혁명은 컴퓨터와 인터넷 기반의 지식정보혁명의 성격을 갖고 있는 3차 산업혁명이 한 단계 더 진화한 혁명으로 일컬어진다. 4차 산업혁명이 본격화되는 시대에서는 정보통신기술(Information and Communications Technology; ICT)이 새로운 지능정보기술1) 과 결합하면서 3차 산업혁명이 탄생시킨 온라인 또는 모바일 산업이 고도화될 뿐만 아니라, 오프라인 산업의 근본적인 변화도 촉진될 것으로 예상된다.

4차 산업혁명 시대에 대응하는 정책 추진 체계의 정립

4차 산업혁명 시대에 대응하는 정부의 기본자세는 4차 산업혁명의 동인(動因)이 되는 지능정보기술의 확보와 관련 산업의 육성 및 서비스 고도화를 통한 새로운 가치 창출과 경쟁력 확보이다. 4차 산업혁명은 산업간 융합을 수반하기 때문에 새로운 시대의 도래로 영향을 받는 분야는 온라인이나 오프라인 산업을 막론하지만, 새 정부는 관련된 정책을 주관할 부처로 과학기술정보통신부를 선정하였다. 4차 산업혁명 시대는 온라인 산업의 총아인 온라인 플랫폼의 사업 영역이 점차로 전통적인 오프라인 서비스 사업 영역으로 확대되고, 다양한 분야에 활용될 수 있는 범용기술의 특성을 보유한 지능정보기술의 발전으로 오프라인 제조사업 영역에 대한 온라인 산업의 영향력이 커지는 시기이다. 이러한 시기에 관련 정책의 주도권을 어느 부처가 가질 것인가 하는 점은 민감하고도 중요한 문제이다. 개인적으로는 새 정부의 결정이 과거의 정책 실패 사례를 고려한 현명한 결정이라고 생각한다.2)

공정위의 역할 인식과 경쟁법의 미래 역할

공정거래위원회(이하 “공정위”라 한다)가 중심이 되는 정책도 새 정부의 중요한 국정과제로 제시되었다. ‘활력이 넘치는 공정경제’라는 전략의 실천 과제로서 제시된 일련의 과제들이 그것이다. 그런데 이 과제들 중 재벌 견제에 초점이 맞추어진 과제는 공정위가 주도하더라도 반드시 공정위가 전담할 수 있는 과제라고 보기는 어렵고, 공정한 시장질서나 공정거래 감시 역량 강화와 같은 과제 설정에는 공정위의 전담 영역이라고 할 수 있는 경쟁정책의 역할이 명시적으로 반영되어 있지 않다.

4차 산업혁명 시대의 공정위의 역할에 대한 인식은 신임 김상조 위원장의 취임 직후 이루어진 인터뷰에서 엿볼 수 있다. 김 위원장은 당시 인터뷰에서 “4차 산업혁명에는 네트워크 효과가 있어서 선점하면 그것으로 끝”이라며 구글(Google)이나 페이스북(Facebook)의 정보 독점과 불공정 행위를 규제할 필요가 있다는 지적에 대하여 방안을 검토하고 있다고 밝혔다. 다만, 공정위가 빅 데이터(Big data)와 같은 4차 산업혁명 이슈를 잘 모른다는 점을 인정하고, 공정위의 미래 역할을 연구하며 경제분석 역량을 강화할 계획이라고 덧붙였다.3) 이러한 인식은 공정위가 국제경쟁네트워크(International Competition Network; ICN)이나 경제협력기구(Organization for Economic Cooperation and Development; OECD)를 통하여 외국의 경쟁당국과 활발히 교류하면서 얻게 된 정보를 바탕으로 하고 있는 것으로 보인다.

4차 산업혁명의 핵심이 되는 지능정보기술이 적용되어 새롭게 떠오르는 온-오프라인 융합 산업으로는 핀테크(FinTech), 드론(drone), 자율주행 자동차 등이 있지만, 아직 이런 산업 분야에서 경쟁법의 적용이 검토되어야 한다는 논의는 많지 않고, 적용 사례도 찾아보기 어렵다. 3차 산업혁명 시대에서 4차 산업혁명 시대로 이행하는 과도기에 관심의 초점이 되는 것은 역시 온라인 플랫폼(online platforms)이다. 3차 산업혁명 시대에 성장한 대표적인 산업으로서 주요 경쟁당국의 감시 대상이 되고 있는 온라인 플랫폼에서도 인공지능 소프트웨어, 빅데이터 분석, 알고리즘(algorithm)과 같은 인공지능기술이 활발히 적용되고 있기 때문이다. 그러한 점에서, 경쟁법의 미래 역할은 온라인 플랫폼 사업자와 이들이 적용하는 인공지능기술이 경쟁에 미치는 영향에 대한 정확한 이해와 이에 기초한 정책 방향 설정에서 그 단서를 찾을 수 있다.

온라인 플랫폼 사업과 그에 적용되는 인공지능기술에 대한 이해

사업 모델로서의 플랫폼은 전통적인 파이프라인 사업과 구별된다. 파이프라인 사업(pipeline business)은 가치의 창출과 이동이 단계적으로 일어나는 선형적 가치 사슬로 구성되어 있다.4) 수직적 제한을 전제로 하는 전통적인 경쟁법의 이해와 분석 틀은 이러한 단면시장(one-sided market)을 전제로 한다.

이에 대하여 플랫폼 사업에서는 플랫폼을 매개로 하여 다른 종류의 이용자들이 서로 만나고 상호작용을 하는 과정에서 다양한 형태로 가치가 창출된다.5) 플랫폼 소유자와 참여자(개발자, 콘텐츠 또는 광고 공간 제공자, 광고주, 이용자 등)의 관계가 반드시 수직적 관계라고 할 수 없는 이러한 양면시장(two-sided market)에서 전통적인 경쟁법의 이해와 분석 틀은 이미 도전을 받았다. 플랫폼 사업은 오프라인 영역에서도 존재하였다. 신용카드 사업과 PC 운영체제 사업이 대표적이다. 논란은 있었지만, 한국을 포함한 주요 경쟁당국에서는 이러한 오프라인 플랫폼 사업의 경쟁 이슈에 대하여 네트워크 효과(network effect)의 부정적인 측면을 포착하여 효과적으로 대처한 바 있다.

이에 대하여 온라인 플랫폼 사업은 오프라인 영역에서 볼 수 없었던 방식으로 다양한 중개시장(matching markets)을 창출하였다. 온라인 플랫폼은 유선 또는 무선 인터넷을 기반으로 하는 플랫폼이다. 온라인 공간을 활용하는 사업의 장점은 플랫폼을 이용하는 다른 종류의 이용자들 사이에 ‘직접적인’ 상호작용을 가능하게 하고, 네트워크 효과를 내부화하기 위한 기술 혁신을 적용하기 좋은 환경이 되었다는 점이다. 예컨대, 구글의 검색엔진은 생성된 웹페이지 인덱스(index, 찾아보기)를 바탕으로 이용자가 입력한 검색어에 ‘좋아요’, 리트윗(retweet), 댓글 등의 구체적 정보를 결합하여 검색 알고리즘이 최적의 검색 결과를 제공하도록 한다. 이러한 과정은 이용자와 플랫폼 간 또는 이용자와 다른 종류의 이용자 간의 피드백 고리(feedback effect)를 형성하여 동일면(same-sided) 네트워크 효과와 교차(cross-sided) 네트워크 효과6)를 강화해준다.

온라인 플랫폼에서 형성되는 네트워크 효과를 강화하는 또 하나의 중요한 요소는 데이터의 축적이다. 축적된 데이터와 이것이 유도하는 이용자들의 활발한 상호작용을 통하여 시행착오(trial-by-error) 또는 행동학습(learning by doing)을 필요로 하는 알고리즘의 능력과 서비스의 품질도 향상된다. 이러한 현상을 ‘데이터 주도(data-driven) 네트워크 효과’라고 부른다. 빅데이터를 기반으로 하는 기계학습을 가능하게 하는 인공지능기술이 여기에 결합될 경우, 이러한 효과의 크기는 더욱 커질 것이다.

온라인 플랫폼의 특성이 전통적인 경쟁법에 주는 도전

전통적인 경쟁법의 분석 틀은 관련 시장 획정을 전제로 하여 그 시장에서 시장력(market power)을 가진 사업자를 포착하는 것을 출발점으로 하고 있으므로, 온라인 플랫폼의 특성에서 이러한 분석 틀에 부합하는 요소가 있는지 살펴볼 필요가 있다. 일부 학자들은 온라인 플랫폼 사업에 대하여 경쟁법의 특별한 관심이 주어져야 하는 근거로, 시장에서 우세한 몇몇 온라인 플랫폼 사업자들이 누리고 있는 데이터 주도 네트워크 효과가 지속 가능한 경쟁우위(sustainable competitive advantage)를 형성하고 있다는 점을 들고 있다. 이와 함께 따라붙는 수식어가 온라인 플랫폼 시장은 승자독식시장(winner-take-all market)이 될 가능성이 높다는 것이다.

이러한 주장은 네트워크 효과를 시장력의 원천으로 이해하였던 오프라인 플랫폼 분야에서의 사건의 경험이 배경이 되고 있는 것으로 보인다. 예컨대, 마이크로소프트(Microsoft) 사건에서는 PC 운영체제 플랫폼을 장악한 마이크로소프트가 애플리케이션 진입장벽을 구축함으로써 개발자와 이용자 간 네트워크 효과가 인접시장(다름 아닌 막 형성되려는 온라인 플랫폼 시장)에서의 경쟁자 배제 효과를 초래한다는 논증이 사용된 바 있다. 데이터 주도 네트워크 효과를 전통적인 네트워크 효과의 자리에 두고 온라인 플랫폼 분야에서 형성되는 다양한 시장의 관계를 전통적인 인접시장 간의 관계로 본다면, 이러한 논증을 유추하여 온라인 플랫폼 시장을 이해하려는 시도도 언뜻 보기에는 그럴듯하다.

그러나 오프라인 플랫폼인 마이크로소프트의 행위에서 온라인 플랫폼으로 시장의 주도권이 바뀌는 것을 저지하고 자신의 시장지배적 지위를 유지하려는 의도와 효과가 분명히 나타났던 것과 달리, 온라인 플랫폼 분야에서 주도적 사업자의 행위 의도가 예컨대 직접적으로 시장지배력 유지와 관련되지 않는 상황도 있으며, 따라서 온라인 플랫폼 분야에서의 특정행위에 대한 경쟁효과 분석은 보다 복잡한 문제이다. 특히, 온라인 플랫폼 분야에서는 경쟁의 성격이 바뀌고 있다. 전통적인 관련 시장 획정 방법론에 의하여 온라인 플랫폼 분야를 잘게 쪼개어 특정 시장 내에서의 플랫폼 간 경쟁(competition in the market)을 살펴볼 수도 있지만, 사실 더 중요한 것은 플랫폼이 형성하는 생태계 간에 새로운 시장을 확보하기 위한 경쟁(competition for the market)이다. 일단 관련 시장을 획정하면 시장력을 포착하고, 그 행사로 인한 경쟁제한 효과는 물론 이를 상쇄하는 경쟁촉진 효과, 효율성 증대 효과나 소비자 후생 증대 효과까지 시장 단위로 평가하는 전통적인 분석 틀에 의해서는 이러한 새로운 경쟁 현상을 제대로 평가하기 어렵다. 특히, 온라인 플랫폼의 생태계 확보 경쟁이 혁신적인 지능정보기술의 개발 및 적용의 전초기지가 되고 있는 상황에서, 경쟁법적 평가에 기술 혁신의 요소를 어떻게 어느 정도로 고려해야 할 것인지에 대하여 어느 경쟁당국이나 경험이 너무 부족하다.

4차 산업혁명 시대, 기로에 선 경쟁법과 경쟁법 원칙의 유효성

4차 산업혁명 시대의 경쟁법은 전통적인 경쟁법 분석의 원칙과 틀을 그대로 유지할 것인가, 아니면 다른 법률 분야로부터 추가적인 요소를 도입할 것인가의 기로에 서 있다. 이 문제에 있어서 한국의 경쟁법은 다른 나라의 경쟁법에 비해 취약하다. 경쟁법의 내용을 담은 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 “공정거래법”이라 한다)의 내용과 그 집행에 이미 시장 실패(market failure)나 경쟁 피해(harm to competition)와는 거리가 먼 공정거래의 문제, 대법원 판결의 표현을 빌면 거래질서와의 관련성의 문제7)가 상당히 깊숙하게 침투해 있기 때문이다. 여기에 온라인 플랫폼 서비스의 근간이 되는 빅데이터와 관련된 소비자의 개인정보 보호정책의 선택 범위나 품질의 문제를 경쟁법에 접목시키면, 정보 실패(information failure)나 소비자 피해(harm to consumer)라는 소비자법적 요소가 경쟁법에 추가될 수 있다. 더 나아가 개인정보보호법 위반 여부를 경쟁법적 평가에 반영하게 되면 경쟁법과 개인정보보호법의 경계가 희미해지게 된다. 경쟁법은 무늬만 경쟁법이지, 더 이상 시장에서의 경쟁을 보호하는 법이 아니라 시장의 범위와는 별 관계없이 거래 상대방이나 경쟁관계가 가깝다고8) 할 수 없는 경쟁자를 보호하고 최종 소비자를 직접 보호하는 법이 될 수도 있다.

새로운 시장과 경쟁환경에서 경쟁법이 어떠한 역할을 담당해야 할지에 대해서는, 이미 여러 경쟁당국에서 이해관계자 의견 수렴을 거친 보고서를 잇달아 발간하여 그 입장을 밝히고 있다. 주목할 것은 독일과 프랑스 경쟁당국이 발간한 합동보고서9)와 영국 상원 위원회의 보고서10)이다. 독일 및 프랑스의 경쟁당국은 전통적인 경쟁법의 원칙이 원칙적으로 온라인 플랫폼 시장에서의 시장 실패에 대처하기에 적합하고, 다른 법 분야로부터 추가적인 요소를 도입할 필요가 없다는 점을 밝히고 있다. 또한, 영국 상원 위원회는 경쟁법은 원칙에 기반을 두고 유연한 한도에서 온라인 플랫폼 영역에서 발생하는 새로운 유형의 남용행위에 대처하기에 충분하기 때문에, 플랫폼에 특유한 규제의 사용에 반대한다는 의견을 제시하였다. 필자도 전통적인 경쟁법 원칙은 온라인 플랫폼이 선도하는 4차 산업혁명 시대에도 여전히 유효하다는 데 동의한다.

경쟁법의 분석 방법론 개발과 개입 수단 선택의 원칙

보다 실천적인 과제는 경쟁법의 분석 틀과 도구를 새로운 시장 및 경쟁 환경에 적응하기 위해 확장 또는 수정할 필요성이 있는지, 그 정도와 방법은 어떻게 할 것인가 하는 점이다. 우선 관련시장 획정이 그 다음 단계에서의 시장력 평가와 경쟁에 미치는 영향, 소비자 후생, 효율성 및 기술 혁신에 미치는 영향을 사실상 규정짓는 방식의 경직된 분석 틀은 대폭적인 손질이 불가피하다. 관련 시장 획정은 어디까지나 사업자의 행위에 작용하는 경쟁상 제약을 파악하여 위법성 심사에 도움을 주기 위한 도구에 불과하다. 그러나 양면시장형 사업 모델에 적합한 시장획정 방법론을 개발하지 못하는 한, 기존의 방식에 의한 관련 시장 획정은 위법성 심사에 적절한 지침을 주지 못한다는 사실을 인정해야 한다. 따라서 보다 적합한 관련 시장 획정 방법론 개발 노력과 함께 위법성 심사 단계에서 획정된 시장에 국한하지 않는 총체적인(holistic) 접근이 요청된다.11)

위법성 심사 기준으로서 새로운 역할이 요구되는 것은 차별성 분석 틀과 공정성 분석 틀이다. 온라인 플랫폼 소유자의 사업 원천으로서 데이터가 더 중요한가 아니면 알고리즘이나 데이터 분석 기술이 더 중요한가에 대하여 논란이 있지만, 어느 쪽이 더 중요한지 여부와 관계없이 데이터 수집·처리·이용에 따른 투명성과 책임성은 중요한 원칙이 될 필요가 있다. 이러한 원칙하에 온라인 플랫폼 생태계 경쟁에서 플랫폼 소유자의 전략적 행위에 대하여, 그로 인하여 직접적인 영향을 받는 플랫폼 참여자와의 이익 균형을 위하여 경쟁당국이 차별성과 공정성에 관한 발전된 기준을 갖고 감시할 필요가 있다.

다만, 경쟁법의 역할은 문제되는 행위가 경쟁질서와의 관련성을 가진다는 점이 실질적인 증거에 의하여 충분히 인정될 때 본격적으로 개입하는 것이 되어야 한다는 데 주의해야 한다. 플랫폼 소유자의 전략적 행위로 인하여 플랫폼 생태계 내의 자기 규제 거버넌스(governance) 메커니즘에 문제가 생기고, 플랫폼 참여자에게 구체적인 불이익이 발생하는 경우에도 자율적 조정 기능이 작동하지 않을 때에 한하여 공정위는 법에 주어진 권한을 활용할 필요가 있다. 그러나 이러한 행위가 경쟁의 문제를 일으킨다는 것이 분명하지 않은 경우 공정위의 개입 수단은 플랫폼 소유자가 선택한 개방성의 정도와 관련된 사업 모델12)과 충돌되지 않도록 주의 깊게 설계될 필요가 있다. 플랫폼 생태계 간 경쟁이 더 이상 일어나지 않는다는 명백한 증거가 없는 한, 플랫폼 소유자가 선택한 사업 모델의 다양성은 바로 그 경쟁과 그에 따른 기술 혁신을 가능하게 하는 핵심적 변수이기 때문이다. 

[미주]

1) ‘지능정보기술’이란 인공지능기술과 이의 근간이 되는 데이터·네트워크기술(IoT·Cloud·Big data·Mobile; ICBM)을 융합하여 인간의 고차원적 정보 처리 능력(인지·학습·추론)을 구현하는 기술을 말한다. 관계부처 합동, 제4차 산업혁명에 대응한 지능정보사회 중장기 종합대책 (2016. 12.), 6-7면.

2) 지금보다는 초기 단계였지만, 역시 산업간 융합이 화두였던 이명박정부 때에는 융합의 대상이 되는 산업을 주관하는 개별 부처가 정책 주관 부처가 되는 경우가 많았다. 예컨대, ICT 산업과 도시개발산업의 융합을 예고한 유비쿼터스 도시(Ubiquitous City, U-city) 정책의 주관 부처는 국토교통부였다. 그러나 ICT 전문가의 역할이 축소된 정책 추진에는 한계가 뚜렷하였다. 유비쿼터스 도시 사업은 물리적 기반 구축의 성과는 이루었으나 산업의 육성 및 서비스 고도화에는 이르지 못한 채, 최근에는 ‘스마트시티(Smart City)’라는 이름으로 그 명맥을 유지하고 있다.

3) 연합뉴스 2017년 6월 25일자 온라인 기사 “[김상조 취임 인터뷰] 구글·페북 등 시장지배력 남용 규제 검토” 참조.

4) 마셜 밴 앨스타인, 상지트 폴 초더리, 제프리 파커 저, 이현경 역, 플랫폼 레볼루션, 부키 (2017), 36면.

5) 위의 책, 37면.

6) 이를 ‘파급효과(spill-over effect)’라고 부르기도 한다. Stucke, Maurice E. and Allen P. Grunes, Big Data and Competition Policy, Oxford University Press (2016)

7) 대법원 2015. 9. 10. 선고 2012두18325 판결.

8) 경쟁관계의 근접성(closeness)은 경쟁 분석에서 중요한 쟁점이다. 교차탄력성이 높아 상대적으로 대체성이 높은 동등하게 효율적인 경쟁자를 배제할 경우 경쟁에 미치는 부정적인 영향이 보다 분명하게 나타나기 때문이다.

9) The Joint Paper Competition Law and Data, published by the Autorite de la Concurrence and the Bundeskartellamt on 10 May 2016, available at http://www.autoritedelaconcurrence.fr/doc/reportcompetitionlawanddatafinal.pdf

10) House of Lords EU Select Committee on the EU’s ‘Online Platforms and the Digital Single Market’.

11) 경쟁분석에서 총체적인 접근이 시도된 사례로는 영국 상급법원(High Court)의 Streetmap Litigation 사건을 들 수 있다. Case A3/2016/1210, Streetmap.EU Ltd (‘Streetmap’) v Google, Inc and Others. 이 사건에 대한 보다 자세한 설명은 Alexiadis, Peter, “Forging a European Competition Policy Response to Online Platforms”, Business Law International, Vol. 18, No. 2 (2017. 4.), p.118-119 참조.
 

12) 플랫폼 사업자는 이용자 그룹의 범위나 성격에 영향을 미칠 수 있는 개방성의 정도에 대하여 다른 전략적 모델을 취하게 된다. 이러한 전략적 모델은 오픈소스 모델(파편화 불가피)부터 코드와 인터페이스를 모두 개방하되 자신이 제공하는 소프트웨어 선택 기회를 제공하는 구글 플레이 스토어 모델(파편화 관리), 자신이 제공하는 소프트웨어만을 이용하도록 하되 인터페이스를 제한적으로 개방한 후 호환되는 앱 등록 심사를 엄격히 하는 애플 앱스토어 모델(파편화 봉쇄)에 이르기까지 다양하다. 홍대식, “온라인 플랫폼 시장과 경쟁법적 쟁점”, 경쟁법연구 제34권 (2016. 11.), 17면. 플랫폼의 개방성의 정도에 따른 개방형과 폐쇄형 플랫폼의 특징과 평가에 관한 자세한 사항은 앨스타인 외, 플랫폼 레볼루션 (2017), 223-262면 참조.