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디지털 플랫폼에 대한 독과점규제와 자율규제에 대한 시사점

서강대학교 법학전문대학원 교수 ∥ 홍대식

이 글은 한국인터넷진흥원 『인터넷·정보보호 법제연구』 2022년 2호(2022. 10.)에 실려 있는 글입니다.

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Ⅰ. 디지털 플랫폼에 대한 독과점규제

1. 공정거래법상 독과점규제의 기초

 우리나라에서 경쟁법의 성격을 갖는 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(‘공정거래법’)상 독과점규제는 시장에서의 힘과 시장의 경쟁 상황을 분석하기 위한 규제를 말하는 것으로, 구조규제와 행위규제의 두 가지 방식으로 구분할 수 있다. 먼저 구조규제는 힘을 보유한 사업자의 특정 행위를 매개로 하지 않는다는 점에서 구조에 대한 규제라고 할 수 있다. 공정거래법 제4조(독과점적 시장구조의 개선)는 공정거래위원회(‘공정위’)에게 현황 조사, 분석 및 정책 추진의 구조규제 방식의 독과점규제 권한을 부여한다. 다음으로 행위규제는 힘을 보유한 사업자의 특정 행위를 매개로 한다는 점에서 행위에 대한 규제라고 할 수 있다. 공정거래법 제5조(시장지배적 지위의 남용금지)는 공정위에게 구체적인 사건 조사, 분석 및 제재, 시정의 행위규제 방식의 독과점규제 권한을 부여한다.

 공정거래법상 경쟁법으로서의 독과점규제 규범은 시장의 변화와 기술적 발전에 대처하기에 충분할 만큼 유연한 것으로 평가된다. 이러한 평가는 경쟁법이 전제로 하는 시장의 모습과 시장의 규칙으로서 경쟁법이 갖는 역할에서 도출된다. 경쟁법이 전제로 하는 시장의 모습은 동일 또는 유사한 상품 또는 용역을 공급하는 다수의 사업자들이 소비자의 선택을 받기 위하여 경쟁하는 시장이다. 이러한 시장에서는 보이지 않는 손으로서 가격이 시장의 균형추 역할을 한다. 가격의 균형추 역할을 가능하게 하는 메커니즘은 시장에서의 경쟁의 규칙이다. 시장의 규칙으로서 경쟁법의 역할은 경쟁의 규칙을 위반하는 반칙행위에 대한 보이는 손으로서 정부의 개입이다. 정부 개입의 법적 수단이 경쟁법 또는 반독점법이라고 할 수 있다.

 독과점규제 규범은 관할국가별로 차이가 있다. 미국은 시장에서의 힘에 대한 가장 높은 기준으로 독점력(monopoly power) 기준을 채택한다. 다만 미국은 독점력 보유의 경우만이 아니라 그 보유 시도도 규제 대상으로 한다. 미국은 또한 시장의 경쟁 상황 분석에 관하여 경제학적 접근인 소비자 후생 기준(consumer welfare standard)을 위주로 판단하고 있다. 이에 대하여 유럽연합(EU)은 시장에서의 힘에 대한 상대적으로 높은 기준으로 시장지배력(dominant power) 기준을 채택한다. 다만 EU는 시장지배력 보유의 경우만을 규제 대상으로 한다. EU에서는 시장의 경쟁 상황 분석에 관한 행태적 접근과 경제학적 접근이 공존한다. 이는 EU의 경우 미국과 달리 행태적 접근에 해당하는 시장지배적 사업자의 사회적 책임론과 경쟁보호 기준(protection of competition standard)도 적용하고 있는 점에서 알 수 있다. 우리나라의 경우 법적 형태는 유럽연합과 유사하지만, 적용 방식은 발전 과정에 있어 미국 방식과 유럽연합 방식이 교차하고 있는 모습을 볼 수 있다.

2. 디지털 플랫폼에 대한 독과점규제의 기초

 최근 몇 년 사이에 해외의 주요국의 정부 또는 연구기관에서 디지털 플랫폼 경제에 대한 전반적인 이해를 돕기 위한 전문가보고서들이 쏟아져 나오고 있다. 이들 보고서에서는 디지털 플랫폼 경제의 주요 특징을 여러 가지 방식으로 설명하고 있다. 이 중에 EU 특별 자문가보고서(2019)는 디지털 플랫폼 경제의 특징을 규모 수익체증(increasing returns to scale)과 네트워크 효과, 범위의 경제, 그리고 데이터의 역할 3가지로 설명한다. 네트워크 효과는 수요 측면의 규모의 경제로서, 디지털 플랫폼의 부상을 설명해주는 원리이다. 범위의 경제는 투입요소인 데이터의 역할과 연결되고 디지털 생태계의 출현과 성장을 설명해주는 원리이다. 데이터의 역할은 특히 소비자 행동에 대한 데이터 축적에 의한 역할로 설명된다. 그 밖에 주요 전문가보고서인 영국 퍼만 보고서(2019)와 미국 스티글러 보고서(2019)에서 추가적인 특징으로 거론되는 사항으로는 극히 낮은 한계비용, 시장의 글로벌 성격, 자본 원천에 대한 특권적인 접근 등을 들 수 있다.

 위와 같은 문헌에서 디지털 플랫폼 경제의 주요 특징으로 제시하는 사항이 관련 시장들에 주는 효과는 원칙적으로 중립적이다. 다만 위와 같은 문헌은 공통적으로 디지털 플랫폼 경제의 주요 특징이 야기하는 새로운 위험으로 쏠림 효과(tipping effect)를 지적하고 있다(쏠림 효과를 지적하고 있는 문헌의 원문은 여기). 쏠림 효과는 시장이 단일한, 초시장지배적인(ultra-dominant) 공급자를 중심으로 집중되는 현상을 말한다. 그에 의하면, 디지털 플랫폼 경제의 주요 특징이 작용하는 시장들은 쏠림의 경향이 나타난다고 한다. 쏠림 효과를 갖는 시장을 얻기 위한 경쟁 초기에는 강한 경쟁을 촉진하나, 일단 쏠림 효과가 발생한 후에 경쟁이 약화되는 현상이 나타난다. 그에 따라 시장에서의 힘이 계속 성장하고 견고하게 지속되며 인접시장으로 확대될 우려가 있다. 쏠림 효과가 발생한 시장(tipped market)에서 힘을 갖는 사업자는 복잡한 생태계를 구축하여 데이터 수집 및 분석 역량을 증대함으로써, 자신의 힘을 보호할 수 있다.

 문헌에 나타나는 디지털 플랫폼 경제의 특징과 그 특징들이 결합하여 나타날 수 있는 예상 효과를 통해 볼 때, 디지털 시장에서의 디지털 플랫폼 이해의 중요성이 아무리 강조해도 지나치지 않는다. 무엇보다 디지털 시장에서의 경쟁은 전통적인 시장에서의 경쟁과 다른 양상을 보이고 있다. 전통적인 시장에서는 사업자가 수익 증대를 위하여 낮은 가격과 상품 설계(product design) 및 생산 기술에서의 혁신을 통해 시장점유율을 얻기 위하여 경쟁한다. 그러나 디지털 시장에서는 이런 경쟁이 반드시 실현 가능한 것이 아니다. 디지털 시장에서의 경쟁 변화의 주된 요인은 디지털 플랫폼의 특성에 기인한다는 점에 유의하여야 한다.

 디지털 플랫폼 경제의 출현에 따른 변화는 전통적인 파이프라인 경제와 디지털 플랫폼 경제에서의 경쟁의 모습을 비교함으로써 설명될 수 있다. 전통적인 파이프라인 경제에서의 경쟁의 모습은 규모의 경제를 갖는 주요 공급자를 중심으로 수직적인 가치사슬에 의한 일방향적인 공급과 수요에 의하여 이루어진다. 여기서의 혁신의 양상은 점진적(incremental) 혁신과 돌파적(breakthrough) 혁신으로 구분되는 현상유지적(sustaining) 혁신으로 나타나고, 대부분의 경쟁은 시장 내에서의 경쟁(competition in the market)의 성격을 갖는다. 이에 대하여 디지털 플랫폼 경제에서의 경쟁의 모습은 네트워크 효과를 갖는 플랫폼 양쪽에 있는 고객과 파트너를 포함하는 생태계에서의 양방향적인 상호작용으로 이루어진다. 여기서의 혁신의 양상은 파괴적(disruptive) 혁신과 시장의 경계를 옮기는 현상으로 나타나고, 두드러진 경쟁은 시장을 얻기 위한 경쟁(competition for the market)의 성격을 보인다.

 디지털 플랫폼 경제에서는 인공지능 기술이 창출하는 시장의 출현에 따른 변화에도 주목할 필요가 있다. 인공지능 기술, 특히 기계학습(machine learning) 기술의 특징은 ‘데이터 입력→알고리즘에 의한 처리→결과 출력’이라는 기존의 프로그램 과정을 ‘데이터 및 원하는 결과 입력→기계학습→알고리즘 출력’이라는 과정으로 전환하는 것으로 설명된다. 이 전환 과정에서 기계학습의 원천이 되는 유용한 데이터의 확보와 자동화된 의사결정 알고리즘의 중요성이 증대된다. 그에 따라 인공지능 기술이 경쟁 구도와 사업자 간의 역학관계에 대한 중요한 변화를 초래하는 요인이 된다는 인식이 필요하다. 그로 인한 새로운 이슈는 투입 요소로서의 데이터 확보 및 접근 관련 이슈와 산출물로서의 알고리즘의 시장 이용 관련 이슈이다. 투입 요소로서의 데이터 확보 및 접근 관련 이슈는 인공지능 시대의 경쟁에서의 데이터와 데이터 접근의 중요성이 증대함에 따른 것이다. 산출물로서의 알고리즘의 시장 이용 관련 이슈는 인공지능의 ‘블랙박스’로서의 성격과 그로 인한 행위 유형 평가의 어려움에서 비롯된다.

 디지털 플랫폼 경제에서의 시장의 변화는 경쟁법에도 새로운 도전이 되고 있다. 그 도전은 전통적인 경쟁법의 분석 틀의 유효성에 대한 도전으로 나타난다. 즉 전통적인 반독점 분석 적용으로 디지털 플랫폼 경제에서 발생하는 경쟁 문제에 대처하는 것이 충분한가 하는 의문이다. 경제학적 연구 성과는 전통적인 반독점 분석의 각 단계, 즉 관련시장 획정 단계부터 시장 진입과 효율성 판단 단계에 이르기까지 모든 단계에서 분석의 유효성에 대한 의문을 제기하고 있다. 그에 따라 플랫폼 경제에서 일어나는 사업에 대한 경쟁법 집행 또는 경쟁정책 수립에 신중을 기해야 하고 위법오판의 오류에 주의하여야 한다는 주장이 대두되고 있다.

 그럼에도 이 글에서는 전통적인 반독점 분석이 여전히 유효하다는 가정에서 출발한다. 전통적인 반독점 분석은 과거에도 원래 상정하였던 것과 다른 거래 상황이 새롭게 대두될 때마다 도전을 받아 왔다. 그때마다 그 틀을 확장하거나 수정하는 방식으로 새로운 상황에 적응해 왔다. 따라서 플랫폼 경제에서 발생하는 상황에서도 전통적인 반독점 분석이 여전히 유효하다고 가정해볼 수 있다.

이성엽 (서강대학교 교수)

지난해 겨울 보스턴에 머물 때 일이다. 모임이 끝날 쯤 갑자기 폭설이 내려 오도 가도 못하는 상황이 됐다. 그때 일반 택시가 거의 없는 상황에서 자가용 승용차 모양을 지닌 우버(Uber) 택시를 이용해 무사히 귀가하면서 우버의 편의성에 놀란 적이 있었다. 우버는 운전자가 자신의 차로 서비스를 제공하고 서비스 이용자는 앱(App)이 정해주는 요금을 신용카드로 앱 사업자인 우버에 지불하면 사업자는 일정율의 수수료를 공제한 나머지를 운전자에게 지급하는 차량 공유서비스이다.

우버는 수요가 증가하는 시간대에는 요금을 올려 공급을 늘린다. 소비자는 그만큼의 효용이 있기에 기꺼이 비싼 요금을 지불하고 운전자는 심야 노동에 적정한 대가를 예상하고 공급에 뛰어 드는 것이다. 정부의 규제 없이도 시장에서 택시 승차난은 상당 부분 해결될 수 있다. 하지만 한국의 경우 늦은 밤 택시잡기가 하늘에 별따기여도 차량 공유서비스 도입은 기존 법제와 이해관계와의 충돌로 쉽지 않은 상황이다.

글로벌 경제위기의 도래에 따라 차량, 숙박공유와 같이 물건을 소유하기 보다는 자신이 가지고 있는 여유 자원을 다른 사람들과 나누어 쓰는 공유경제가 각광받고 있다. 공유경제는 내게 필요하지 않은 것은 남에게 빌려주고 내가 필요한 것은 남에게 빌려 쓴다는 아이디어에서 온 것이다. 이 아이디어가 ICT와 결합해 혁신을 가져온 것이 지금의 공유경제이다. 이제 우리는 인터넷과 연결된 스마트폰만 있으면 국경을 넘어 차량, 숙박 등의 수요를 공급자와 실시간 의사교환을 통해 해결하고 결제까지 동시에 처리할 수 있게 되었다.

새로운 기술의 발달로 인해 기존에 없던 새로운 혁신이 일어나면 정부는 이를 어떻게 받아들일 것인가를 고민하게 되는데, 정부는 보통 다음 몇 가지 형태로 반응한다.

첫째, 혁신을 기존 이해관계나 사회질서에 도전하는 적으로 간주하고 규제를 통해 혁신을 방해하는 경우이다. 둘째, 혁신을 유도하거나 장려하는 규제를 행하거나 아니면 혁신을 위해 규제를 개혁하는 경우이다. 저작권법, 특허법등 지식재산권 법제는 저작자나 발명자의 혁신을 장려하는 규제이다. 또한 정부는 경기 불황을 극복하고 새로운 성장 모멘텀을 찾기 위해 규제개혁을 진행한다. 셋째, 혁신에 대응해 기존 규제를 재검토해 이를 제도권내로 흡수하거나 혁신의 활성화를 위해 일정기간 규제를 하지 않고 서비스의 전개양상을 지켜보는 경우이다.

공유경제는 수요자인 이용자에게는 호텔, 택시업체등 전통기업보다는 저렴하고 다양한 서비스를 제공하고, 공급자인 이용자에게는 빈방이나 빈시간이라는 유휴 자원을 사용해 부수입을 올릴 수 있게 해줄 뿐 아니라, 자기가 원하는 시간에 노동을 제공함으로써 여가의 활용을 가능하게 해준다. 반면, 공유경제 기업은 대면, 전화, 웹(Web)이 아닌 앱으로 거래가 이루어진다는 점을 제외하면 이윤극대화를 추구하는 전통적 자본주의 기업과 다르지 않은 측면도 있다. 더구나 전통기업과 동일한 서비스를 제공하면서도 인허가를 받지 않는 점, 세금납부를 회피하는 점, 소비자나 노동자의 안전을 배려하지 않는 문제 등을 일으키고 있다.

새로운 길은 낯설기 마련이다. 하지만 낯설다고 공유경제라는 시대적 흐름을 거스릴 수 없다. 현 정부가 강조하는 창조경제의 실현에도 공유경제가 하나의 해법일 수 있다. 그렇기에 정부는 먼저 자율적이고 역동적인 혁신을 보장해 소비자 이익이 증진될 수 있는 시장 환경을 조성해주어야 한다. 다만, 소비자 안전과 사회 질서 유지를 위한 최소한의 규제의 역할 역시 포기할 수 없다. 즉, 혁신과 규제의 균형을 유지하는 것이 중요하다. 결론적으로 소비자를 대상으로 대규모로 공유경제를 제공하는 기업에 대해서는 기존 규제를 재검토·수정해 이들을 제도권내로 수용하는 방향을 검토해야 한다. 그 외 소규모의 개인적인 공유경제 기업에 대해서는 일정기간 규제를 유예하면서 서비스 전개양상을 지켜보는 전략을 취할 필요가 있다. 한편 기존 규제를 소규모의 개인적 공유경제에도 적용해 범죄자를 양산하는 상황도 개선할 필요가 있다. 올해 20대 국회가 구성되는 대로 관련 부처, 국회, 전문가들이 협력해 법제 정비를 서둘러야 할 것이다.