블로그

주진열 (부산대학교 법학전문대학원 교수)

최근 이른바 ‘다면시장’(Multi-sided market) 또는 ‘다면 비즈니스 플랫폼’(Multi-sided businesses platform, 이하 ‘플랫폼’) 사업자에 대한 경쟁법 집행 사례가 세계적으로 증가 추세에 있다. 경쟁법상 플랫폼에 대한 일의적 개념 정의는 존재하지 않고, 학문적으로 플랫폼에 대한 다양한 정의들이 존재한다. 이 글에서는 편의상 ‘플랫폼’을 판매자와 구매자의 관계가 성립될 수 있는 자들의 거래를 효율적으로 연결․매개하는 서비스를 제공하면서 네트워크 외부효과를 고려하여 서비스 이용자 일방(예컨대, 인터넷 일반 이용자로서 잠재적 소비자)을 늘리기 위하여 이들에게는 무료 또는 원가 미만의 낮은 가격을 부과하는 반면에 타방(예컨대, 인터넷 광고를 유료로 이용하는 사업자)에게는 비교적 높은 가격을 부과하는 경향이 있는 사업 분야를 말한다.

주지하다시피 우리나라에서도 플랫폼 사업자에 대하여「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 ‘독점규제법’)이 적용된 사례가 다수 있다. 이들 각 사례의 사실관계는 대단히 복잡하고 법적 쟁점도 상당히 복잡하며 다양하다. 이들 사례 중에는 플랫폼 특성이 법적 쟁점에 잘 반영된 사례도 있고 그렇지 않은 사례도 있다. 이하에서는 이들 사례의 사실관계와 관련 쟁점을 최대한 압축하여 소개하기로 한다.

시장지배적지위 남용 관련

개관

독점규제법 제3조의2 제1항은 시장지배적 사업자(이하 ‘시지사업자’)의 시장지배적지위의 남용(이하 ‘시지남용’)을 금지하는데, 금지되는 행위 유형은 부당한 가격설정(제1호), 부당 한 출고조절(제2호), 부당한 사업활동방해(제3호), 부당한 시장진입방해(제4호), 부당한 배타적거래(제5호 전단), 제5호 부당한 소비자이익저해(제5호 후단)이다. 여기서 부당성이란 관련시장의 경쟁제한성을 의미하고(대법원 2007. 11. 22. 선고 2002두8626 전원합의체 판결 등), 시지시업자란 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건을 단독으로 또는 공동으로 결정할 수 있는 지위를 가진 사업자를 말한다(법 제2조 제7호). 한편 법 제4조에 따르면 관련시장의 시장점유율이 50% 이상인 1개 사업자는 시지사업자로 추정되고(제1호) 또는 3이하 사업자의 시장점유율 합계가 75% 이상이면 10% 미만인 자를 제외한 이들 각자가 시지사업자로 추정된다(제2호). 이하에서 소개할 사례들은 법 제3조의2 제1항 제1호, 제3호, 제5호 후단과 관련된 것인데, 관련 법령을 인용할 때에는 편의상 ‘호’만 표기한다.

비씨카드 등 사건

사실관계는 다음과 같다. 원고 비씨카드사와 12개 회원은행, 엘지캐피탈, 삼성카드(이하 ‘원고 등’)는 카드 가맹점의 수수료를 인상하였다. 가맹점은 원고 등의 카드 서비스의 이용자(구매자)를 상대로 사업활동을 할 수 있고, 카드이용자가 많을수록 가맹점도 늘어날 수 있기 때문에, 원고 등은 플랫폼 사업자의 성격이 있다. 원고 등과 같은 카드사는 카드이용자를 늘리기 위하여 이용자에게는 무료 또는 원가 미만의 수수료를 부과하는 반면, 이에 따른 손실을 만회하기 위하여 가맹점에 대해서는 높은 수수료를 부과하는 경향이 있다.

2001년 공정위는 (i) 비씨카드사와 12개 회원은행(시장점유율 합계 35%)을 ‘하나의 시지사업자’로 간주하고, (ii) 엘지캐피탈(시장점유율 18.8%), (iii) 삼성카드(시장점유율 17%)도 각각 시지사업자로 인정한 뒤, 이들의 수수료율 인상은 부당한 가격설정으로서 시지남용이라고 하였다(제1호 위반).

그러나 2005년 대법원은 비씨카드사와 12개 회원은행은 각자 자기의 책임과 계산하에 독립적으로 사업을 하고 있을 뿐 손익분배 등을 함께 하고 있지 않고 있으므로 하나의 사업자에 해당한다고 볼 수는 없다고 하면서, 비씨카드사와 12개 회원은행을 하나의 시지사업자로 볼 수도 없고, 엘지캐피탈과 삼성카드도 시지사업자 추정 요건을 충족시키지 않으므로 시지사업자로 볼 수 없다고 하였다(대법원 2005. 12. 9. 선고 2003두6283 판결). (한편 이 판결이 있은 뒤 공정위는 비씨카드사 회원은행들의 가맹점수수료 인상 합의를 법 제19조 제1항 제1호의 가격담합이라고 하였는데, 이 점에 대해서는 대법원도 수긍하였다. 대법원 2008. 8. 11. 선고 2007두4919 판결 참조.)

위 사건에서 문제된 사업자들이 전형적인 플랫폼 사업자라는 점에는 의문의 여지가 없다. 미국에서도 플랫폼 관련 대표적인 경쟁법 사례로서 비자, 마스터 등 카드사의 가맹점수수료 사건이 언급된다. 그런데 우리나라의 가맹점수수료 시지남용 사건은 핵심 쟁점이 시지사업자 해당 여부에 있었기 때문에, 플랫폼 사업의 특성이 잘 반영된 사건이라고 보기는 어렵다는 한계가 있다.

티브로드강서방송 I 사건

사실관계는 다음과 같다. 케이블방송사업자인 원고 티브로드강서방송은 서울 강서구 지역의 독점 케이블방송 사업자다. 홈쇼핑업체인 우리홈쇼핑은 원고에게 인기채널 7번 이용권을 구매하고자 하였으나, 원고는 당해 채널 이용료를 우리홈쇼핑보다 더 높게 지불할 의사가 있는 현대홈쇼핑에게 판매하였다(이하 ‘채널판매’). 원고는 강서구 지역에서만 사업활동을 하는 반면 홈쇼핑업체는 전국에서 사업활동을 하였다. 홈쇼핑업체는 원고의 케이블방송 서비스를 통해 당해 서비스의 유료 시청자(홈쇼핑 잠재적 구매자)를 상대로 사업활동을 할 수 있고, 시청자가 많을수록 홈쇼핑업체의 채널 수요가 늘어날 수 있으며, 그렇게 되면 홈쇼핑업체에 대해 채널 서비스를 보다 비싼 가격에 판매할 수 있으므로, 원고는 플랫폼 사업자의 성격이 있다. 원고와 같은 케이블방송사업자는 일반적으로 시청자를 늘리기 위하여 이들에게는 낮은 가격을 부과하는 반면, 이에 따른 손실을 만회하기 위하여 방송프로그램송출서비스 이용 사업자 또는 광고주에게는 좀 더 비싼 가격을 부과하는 경향이 있다.

2007년 공정위는 관련시장을 홈쇼핑업체가 아니라 시청자를 중심으로 강서구 지역시장으로 획정하고, 이 시장에서 시지사업자인 원고의 채널판매는 우리홈쇼핑의 사업활동을 부당하게 방해한 시지남용에 해당된다고 하였다(제3호 위반). 한편 서울고법(원심)은 원고가 ‘프로그램송출시장’(원고의 강서구 지역 유료 시청자 시장)의 시장지배력을 ‘프로그램송출서비스시장’(원고의 프로그램송출 서비스를 구매하고자 하는 홈쇼핑업체에 대한 채널 서비스 시장)으로 전이(轉移)하여 우리홈쇼핑의 사업활동을 부당하게 방해하였다고 하였다(서울고법 2007. 11. 8. 선고 2007누10541 판결).

그러나 2008년 대법원은 이 사건 관련지역시장은 홈쇼핑업체가 사업활동을 하는 전국 시장이며, 당해 시장에서 경쟁제한효과에 대한 공정위의 증명이 없다고 보고, 시장지배력전이이론에 기반한 원심을 파기환송하였다(대법원 2008. 12. 11. 선고 2007두25183 판결).

씨제이케이블넷가야방송 사건과 티브로드강서방송 II 사건

사실관계는 다음과 같다. 케이블방송사업자인 씨제이케이블넷가야방송, 티브로드강서방송, 등 다수의 사업자자는 각자의 방송지역 시청자를 상대로 종전 저렴하게 판매한 상품의 구성 채널을 변화시켜 일부 시청자가 선호하는 스포츠채널 등을 보다 비싼 가격의 상품에 편입시켰다(이하 ‘채널편성변경’). 케이블방송사업자의 플랫폼 사업자의 성격은 앞서 티브로드강서방송 I 사건에서 언급한 바와 같다.

공정위는 위와 같은 채널편성변경은 실질적으로 시청료를 인상시킴으로써 부당하게 소비자의 이익을 현저하게 저해한 시지남용에 해당된다고 하였다(각 제5호 후단 위반).

그러나 대법원은 씨제이케이블넷가야방송 사건에서 제5호 후단 관련 ‘현저성’ 증명이 없다고 하였고(2010. 2. 11. 선고 2008두16407 판결, 원고 승), 티브로드강서방송 등 사건에서는 현저성과 부당성의 증명이 없다고 하였다(대법원 2010. 5. 27. 선고 2009두1983 판결).

앞서 티브로드강서방송 I 사건에서 언급한 것처럼 케이블방송사업의 플랫폼 특성으로 인해 사업자로서는 방송프로그램송출서비스 수입을 위해서는 시청료를 최대한 낮게 설정하여 시청자를 최대한 확보하는 것이 유리하다. 만약 시청료를 너무 높이면 시청자가 인터넷 TV나 위성방송으로 이동할 수 있고, 그렇게 되면 케이블방송업체가 아무리 특정 지역에서 독점 케이블방송업체라라고 하더라도 시청자 감소로 인해 광고수입 등이 줄어들 수도 있다. 이 때문에 특정 방송지역의 시청자를 상대로 한 시장에서 시장지배력이 있다고 하더라도 시청료 인상능력은 억제될 수 있다. 위 사건들의 경우 문제된 채널편성변경은 플랫폼 특성을 고려하더라도 종전 시청료가 너무 낮게 설정되었기 때문에 사업자들이 시청료를 사실상 인상하기 위한 방편이었던 것으로 볼 여지가 있다. 그러나 시청료의 과도한 인상시 광고수입 등 감소 가능성을 고려하면, 채널편성변경이 소비자의 이익을 현저히 저해했다고 보기는 어려운 것으로 보인다.

이베이지마켓(구 인터파크지마켓) 사건

사실관계는 다음과 같다. 온라인오픈마켓 서비스 사업자인 원고 이베이지마켓(구 인터파크지마켓)은 자신의 서비스를 이용하는 7개 판매업체에게 오로지 자신의 서비스만을 이용하여 소비자와 거래할 것을 요구하고, 불응시 쇼핑몰 폐쇄 등의 조치를 취하겠다고 하였다. 7개 판매업자는 원고의 거래 중개 서비스를 통해 당해 서비스의 무료 이용자(구매자)를 상대로 사업활동을 할 수 있고, 원고의 서비스를 이용하는 구매자가 많을수록 판매업체의 서비스 수요가 늘어날 수 있기 때문에, 원고는 플랫폼 사업자의 성격이 있다. 원고는 구매자를 늘리기 위하여 판매업체에게만 거래 수수료를 부과하고, 구매자에게는 수수료를 전혀 부과하지 않았다.

2007년 공정위는 이 사건 관련시장을 ‘온라인오픈마켓 서비스 시장’으로 획정하고, 이 시장에서 시지사업자인 원고(시장점유율 39%)는 7개 판매업체의 사업활동을 부당하게 방해한 시지남용에 해당된다고 하였고(제3호 위반), 서울고법(원심)도 이를 수긍하였다.

그러나 2011년 대법원은 원고의 행위로 인한 경쟁제한효과가 구체적으로 증명되지 않았다는 이유로 원심을 파기환송하였다(대법원 2011. 6. 10. 선고 2008두16322 판결).

위 사건의 경우 원고의 행위가 경쟁제한적이라는 증거가 없다는 대법원의 결론 부분은 타당한 것으로 보인다. 다만 관련시장은 온라인오픈마켓 서비스 시장을 넘어 전체 온라인쇼핑 시장으로 확장될 수 있는 여지가 있고, 설령 관련시장이 온라인오픈마켓 서비스 시장으로 국한된다고 해도 단독행위와 관련하여 시장점유율 39%만으로 시지사업자로 인정된다는 것은 쉽게 이해하기 어려운 측면이 있다.

(6) 에스케이티텔레콤 MP3핸드폰 DRM 사건

사실관계는 다음과 같다. 에스케이티텔레콤(이하 ‘SKT’)는 ‘멜론’이라는 이름으로 MP3 음악파일 다운로드 유료 서비스를 제공하면서 음악파일과 SKT용 MP3핸드폰에 SKT가 자체 개발한 특허 DRM을 탑재하고(이하 ‘DRM 탑재’), 해당 DRM을 경쟁업체들에게 공개하지 않았다.

공정위는 원고의 DRM 장착 행위는 MP3폰을 매개로 한 이동통신서비스 시장(관련시장)에서 원고의 시장지배력을 MP3 음악파일 다운로드 시장으로 전이(轉移)하여 부당하게 온라인 음원 다운로드 제공 서비스 업체들의 사업활동을 방해하고 부당하게 소비자의 이익을 현저하게 저해한 시지남용에 해당된다고 하였다(제3호 및 제5호 후단 위반).

그러나 대법원은 공정위의 시장지배력전이 주장을 배척하면서 온라인음악서비스 시장의 경쟁제한효과가 증명되지 않았다고 하였다(2011. 10.13. 선고 2008두1832 판결, 원고 승).

위 사건에서 공정위는 관련시장을 MP3핸드폰을 매개로 하여 (i) MP3핸드폰 이동통신서비스 시장(이하 ‘A시장’)과 (ii) MP3 음악파일 다운로드 시장(이하 ‘B시장’)으로 구성된 양면시장으로 파악하여 A시장의 지배력을 B시장으로 전이하여 남용한 것으로 논리를 구성하였다. 그러나 원고의 DRM 탑재와 관련하여 경쟁제한효과가 나타날 수 있는 관련시장은 위와 같은 A시장이 아니라 온라인음악서비스 시장이므로 대법원의 판단이 타당하다고 생각된다.

앤애치앤(네이버) 사건

사실관계는 다음과 같다. 인터넷포털 서비스업체인 원고 NHN(네이버)는 인터넷 무료동영상 검색 제공 사업자인 소외 판도라TV와 다음과 같은 계약을 체결하였다. 원고는 판도라TV에게 네이버 검색 서비스를 무료로 제공하고, 그 대신 판도라TV는 원고의 검색 엔진으로 검색되는 무료동영상에 원고와 협의 없이 광고를 게재하지 않는다(이하 ‘본건 계약’). 판도라TV 및 여타 사업자(특히 광고주)는 원고의 검색엔진 등 인터넷 서비스 무료 이용자를 상대로 사업활동을 할 수 있고, 원고의 서비스 이용자가 많을수록 사업자의 서비스 수요도 늘어날 수 있기 때문에, 원고는 플랫폼 사업자의 성격이 있다. 원고와 같은 인터넷 서비스 제공업체는 이용자를 늘리기 위하여 이용자에게는 무료로 서비스를 제공하는 반면, 이에 따른 손실을 만회하기 위하여 이용자를 상대로 한 사업자에게는 높은 수수료를 부과하는 경향이 있다.

2008년 공정위는 이 사건 관련시장을 인터넷 포털서비스 제공업체들의 무료동영상 검색 시장으로 획정하고(구글은 포털서비스 제공업체가 아니라는 이유로 관련시장에서 제외됨), 이 시장에서 시지사업자인 원고의 본건 계약은 판도라TV의 사업활동을 부당하게 방해한 시지남용에 해당된다고 하였다(법 제3조의2 제1항 제3호 위반). 그러나 서울고법(원심)은 공정위의 관련시장 획정 오류와 경쟁제한성 증명 부족을 이유로 공정위의 과징금부과 등 처분을 취소하였다.

2014년 대법원은 공정위의 관련시장 획정에 오류가 있고, 설령 공정위가 획정한 관련시장이 옳다고 하더라도 그 시장에서 경쟁제한효과에 대한 증명이 없다고 하면서 원심을 확정하였다(대법원 2014. 11. 13. 선고 2009두20366 판결).

기업결합 관련

관련 법령

독점규제법 제7조 제1항은 경쟁을 실질적으로 제한하는 기업결합을 금지하는데, 기업결합 당사자들의 (i) 시장점유율 합계가 법 제4조의 시지사업자의 추정요건에 해당하고, (ii) 시장점유율의 합계가 당해 거래분야에서 제1위이고, (iii) 시장점유율의 합계와 시장점유율이 제2위인 회사의 시장점유율과의 차이가 그 시장점유율의 합계의 100분의 25 이상이면 경쟁제한성이 추정된다(같은 조 제4항 제1호).

이베이코리아 및 인터파크지마켓 합병 사건

사실관계는 다음과 같다. 온라인오픈마켓 서비스 사업자들인 이베이코리아는 인터파크지마켓(이하 이들 두 회사를 ‘이베이 등’이라고만 함)을 합병하고자 공정위에 기업결합 사전심사 신청을 하였다. 상품 등 판매업자는 이베이 등의 거래 중개 서비스를 통해 당해 서비스의 무료 이용자(구매자)를 상대로 사업활동을 할 수 있고, 원고의 서비스를 이용하는 구매자가 많을수록 판매업체의 서비스 수요가 늘어날 수 있기 때문에, 이베이 등은 플랫폼 사업자의 성격이 있다. 이베이 등은 구매자를 늘리기 위하여 판매업체에게만 거래 수수료를 부과하고, 구매자에게는 수수료를 부과하지 않았다.

2009년 공정위는 위의 기업결합이 경쟁제한적이라는 이유로 조건부 승인하였다. 공정위는 이 사건 관련시장을 (i) ‘판매자를 위한 온라인오픈마켓서비스 시장’(이하 ‘A시장)과 (ii) ‘일반 소비자를 위한 모든 유형의 온라인마켓 시장’(이하 ‘B시장’)으로 구성된 이른바 양면시장(two-sided market)이라고 보았다. 공정위에 따르면 결합기업의 시장점유율은 B시장의 경우 37%에 불과하다는 등의 이유로 경쟁제한성을 인정하기 어렵지만, 이에 비해 A시장의 경우 87.5%에 이른다는 등의 이유로 경쟁제한성, 즉 결합기업의 시장지배력 행사로 인한 판매업체에 대한 수수료 인상의 우려가 있다고 하였다. 결국 공정위는 결합기업이 A시장에서 3년간 판매업체에 대한 수수료 인상을 하지 않겠다는 조건으로 당해 기업결합을 승인하였다. (공정위의 조건부 승인으로 탄생한 결합기업이 앞서 언급한 바 있는 ‘이베이지마켓’이고, 이 사건은 해당 사업자들이 공정위의 처분을 수긍하여 소송 없이 공정위 단계에서 종결되었다.)

그런데 (i) 독점규제법의 목적상 관련시장은 이른바 양면시장과 동일한 것은 아니라는 점, (ii) 결합기업이 판매업체에게 수수료를 과도하게 인상할 경우, 판매업체는 여전히 다양한 경로(기존의 오프라인 판매, 스스로 인터넷 판매 웹사이트 구축, 여타 온라인판매서비스 제공업체의 서비스 이용 등)를 통하여 사업활동을 할 수 있으므로, 관련시장은 최소한 B시장 이상으로 확장될 여지가 있다는 점, (iii) B시장의 소비자에게는 서비스가 무료로 제공된다는 점을 고려하면, 이러한 손실을 만회하기 위하여 설령 A시장의 판매업체에게 경쟁가격보다 높은 가격이 부과될 가능성이 있다는 점만으로는 경쟁제한성을 단정하기 어려운 측면이 있다고 생각된다.

구글 사건

사실관계는 다음과 같다. 구글(Google)과 국내 스마트폰 제조업체들은 안드로이드(Android) 운영체제를 무료로 제공하는 대신에 해당 스마트폰에 구글 애플리케이션(Applications, 이하 ‘앱’)을 선탑재하도록 하는 계약을 체결하였다(이하 ‘본건 계약’). 모바일 앱 제공업체들은 원고의 안드로이드 운영체체가 탑재된 스마트폰 이용자를 상대로 사업활동을 할 수 있고, 안드로이드 스마트폰 이용자가 많을수록 안드로이드에 부합하는 모바일 앱 제공업체가 늘어날 수 있기 때문에, 원고는 플랫폼 사업자의 성격이 있다.

2013년 공정위는 이 사건 관련시장을 국내 인터넷검색엔진 시장으로 획정하고, 그 시장에서 구글의 시장점유율이 약 10%에 불과하므로, 시지남용의 혐의가 없다고 하였다. 그런데 2016년 4월 구글과 유럽 스마트폰 제조업체들이 본건 계약과 유사한 구글 앱 선탑재 계약을 체결하였는데, 유럽경쟁당국은 구글의 행위가 시지남용에 해당된다는 혐의를 두고 심사보고서를 발송하였다. 이에 국내 언론에서는 국내 사안과 유럽 사안이 서로 비슷함에도 불구하고 유럽경쟁당국과 달리 2013년 공정위가 무혐의라고 본 것은 구글에게 면죄부를 준 것이라는 비판이 나오면서, 공정위는 본건 계약의 경쟁제한성 여부에 대한 조사를 재개하였다.

2016년 7월 현재까지 공정위의 조사가 진행 중에 있는데, 최근 공정위의 법집행 경향에 비추어보면 법 제3조의2 제1항의 시지남용 조항 외에도 제23조 제1항의 불공정거래행위 금지 조항을 적용할 가능성도 있어 보인다.

기타 사건

지금까지 살펴본 사건들 외에도 플랫폼 사업과 관련된 사건들로는 (i) 2014년 네이버(Naver) 및 다음(Daum)의 인터넷 검색 광고 관련 동의의결 사건, (ii) 2006년 마이크로소프트의 윈도우와 메신저 등 끼워팔기와 관련한 시지남용·불공정거래행위 사건(공정위 심결 확정)이 있다. 이 사례들 중에서 플랫폼 특성 쟁점이 잘 나타난 사건은 네이버 등 인터넷 광고 동의의결 사건이지만, 법적 다툼 없이 동의의결로 종결되었기 때문에 유의미한 법적 쟁점을 분석하는데 한계가 있다. 한편 마이크로소프트 사건은 주요 쟁점이 소프트웨어 끼워팔기에 집중되었고 원고의 항소 취하로 공정위 심결이 확정되었으므로, 플랫폼 특성 차원에서 논할 수 있는 법적 쟁점이 잘 드러나 있지는 않다.