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"시장지배적 지위 남용행위에 대한 과징금 산정기준"

(The Standard for Computing Administrative Fines Regarding Abuse of Market-dominant Position)

서강대학교 법학전문대학원 교수, 법학박사

ICLE 법경제연구소 소장 홍대식

『서강법학』 제11권 제2호, 서강대학교 법학연구소, 2009. 12, 151-182면에 실려있는 글입니다.

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I. 들어가는 말

  『독점규제 및 공정거래에 관한 법률』(이하 “공정거래법”이라고 한다)의 행위 유형은 크게 시장구조의 개선을 위한 규제와 거래행태의 개선을 위한 규제로 나눌 수 있다. 시장구조의 개선을 위한 규제로는 개별시장을 전제로 한 경쟁제한적 기업결합의 규제가 대표적이나, 일반집중이 개별시장에서의 경쟁의 원활한 작동을 저해하는 원인의 하나라는 점에 근거를 두고 있는 경제력집중 억제 규정과 불공정거래행위 중 부당한 지원행위도 넓은 의미에서는 시장구조의 개선을 위한 규제로 볼 수 있다.

  이 중 경쟁제한적 기업결합 행위에 대하여 는 과징금 규정이 없으나, 경제력집중 억제 규정 위반행위와 부당한 지원행위에 대하여는 과징금 규정이 있다. 다만 경제력집중 억제 규정 위반행위와 부당한 지원행위의 경우에는 그 규제의 특성상 관련 매출액을 기준으로 기본과징금을 산정하기가 어려운 면이 있어 위반액을 관련 매출액의 대리변수로 사용하여 이를 기초로 기본과징금을 설정하는 방식을 채택하고 있다.1) 관련 매출액 기준이 적용되는 공정거래법상 행위 유형은 거래행태의 개선을 위한 규제에 속하는 행위이다. 여기에는 시장지배적 지위 남용행위, 부당한 공동행위, 사업자단체 금지행위 및 그 참가행위, 불공정거래행위(부당한 지원행위 제외), 재판매가격유지행위 및 부당한 국제계약 체결행위가 포함된다.

  공정거래법상 거래행태의 개선을 위한 규제 중 가장 중심적인 규제 유형인 시장지배적 지위 남용행위와 부당한 공동행위는 경쟁과의 관련성이 행위 규제의 근거가 된다. 따라서, 과징금 부과기준으로서의 관련 매출액 산정에 있어서도 시장에서의 경쟁에 미치는 영향이 중요한 작용을 한다. 그런데, 똑같이 관련매출액 기준을 적용하여 과징금을 산정하는 행위 유형임에도 부당한 공동행위 에 비하여 시장지배적 지위 남용행위에 대한 과징금 산정기준에 대하여는 기존에 충분한 논의가 이루어지지 못했다. 여기에는 부당한 공동행위의 경우에는 국내외에서 과징금 부과의 경험이 많이 축적되고 법리도 상당히 발전한 데 반하여 시장지배적 지위 남용행위의 경우에는 상대적으로 그렇지 못한 데에도 적지 않은 이유가 있다.

  이 글은 이러한 문제의식에 기초하여 시장지배적 지위 남용행위에 대한 과징금 산정기준에 관한 법리를 정리하고 그 발전의 방향을 제시하는 것을 목적으로 한다. 특히 후반부에서는 인터파크 지마켓 사건에 대한 서울고등법원 판결(이하 “대상판결”이라고 한다)을 소재로 하여 구체적인 논증을 전개하기로 한다.

이하의 글 내용은 링크된 서강대학교 법학연구소 홈페이지에서 확인하실 수 있습니다.

『서강법학』 제11권 제2호, 서강대학교 법학연구소, 2009. 12, 151-182면에 실려있는 글입니다.

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제프리 A. 매니(Geoffrey A. Manne) (국제법경제학센터 소장)*

안드로이드는 세계에서 가장 성공적인 오픈 플랫폼이다. 모바일 경제의 성장성과 창의성을 놀라운 수준까지 끌어올린 주역이기도 하며, 특히 한국에서의 경우가 그러하다. 소비자들에게는 더 넓은 선택의 폭과 저렴한 가격을 제공하고, 앱 개발자 및 기기제조업체들이 전례 없는 혁신을 시도할 수 있도록 촉진하는 것이다. 이렇듯, 안드로이드 운영 체제는 모바일 혁명^[1] 의 중심에 서 있다. 또한 안드로이드가 한국을 세계 모바일 경제의 선두에 올려 놓았다고 하여도 과언이 아닐 것이다.

최근 들어, 모바일 운영체제와 관련된 구글의 비즈니스 방식이 한국에서 경쟁을 저해하고 있다는 반독점 논쟁 및 비난이 다시 등장하고 있다. 그런데 안드로이드는 왜 그 논란의 중심에 있는 것일까?

2011년, 한국의 대형 인터넷 포털 사이트인 네이버와 다음은 구글의 비즈니스 방식에 대해 상기와 같은 문제를 제기한 바 있고, 한국 공정거래위원회는 구글의 안드로이드 관련 비지니스 방식에 대해 철저한 조사를 실시하였다. 공정위의 조사는 2013년에 종결되었고 한국 공정위는 구글에 대해 제기되었던 모든 혐의를 인정하지 않았다. .

그런데 최근 유럽 집행위원회가 구글에 대해 유럽시장에서 경쟁을 저해하고 있다는 성명서를 발표한 이후, 한국의 주요 언론사에서는 공정위로 하여금 예전에 했던 것과 동일한 조사를 다시 실시하라고 주장하였다. 지난 번 조사 이후로 시장에서의 경쟁 환경은 변한 것이 없음에도 말이다.

한국 공정위는 소비자를 위해서라기 보다는 경쟁하는 업체들을 위해서라도 이러한 요구들을 거부해야 한다. 대다수 국가에서 규제 당국들이 구글에 대해 무혐의 처분을 내렸다. 한국 공정위도 그러한 결론을 내길 바란다.

유럽 집행위원회가 구글을 비난하는 성명서를 발표한 이유는 근본적으로 구글이 일반 인터넷 검색에서 자신이 갖고 있는 지배력을 보존, 강화하려고 한다”는 이론에 근거한 것이다. 그러나 안드로이드 운영체제에 구글 검색 (Google Search)을 결합하여 제공하는 것이 한국의 인터넷 검색 시장에서 구글의 지배적인 위치를 “보존”한다고는 할 수 없을 것이다. 그런데 한국의 인터넷 검색 시장에서 구글의 점유율은 ^[2]  국내 주요 인터넷 포탈 사이트 기업들에 비하면 미미한 수준이 그쳐왔고 최근에 소폭 상승했을 뿐이다. 그리고 안드로이드 운영체제가 국내 경쟁사들의 시장 지배력에 어떠한 부정적 영향도 미치지 못했다. 만약 안드로이드 운영체제에 구글 검색을 결합하여 제공하는 것이 한국 시장에서 구글의 입지를 강화하기 위한 전략이었다면, 그 전략은 지금까지 완전히 실패했다고 말해도 될 것이다.

구글은 유럽 집행위원회가 지적한 방식처럼 한국 시장에서 한국의 소비자들과 경쟁사들에게 어떠한 피해를 줄 수 있는 능력도 없고 또한 그럴 생각도 없다.

한국에서 구글의 안드로이드 운영체제가 주요한 입지를 차지한 것은 맞다. 그러나 시장에서 지배력을 갖고 있는 것은 아니다. 일부 안드로이드 기기들이 구글 서비스를 탑재하고는 있지만 그렇지 않은 기기들도 많다.^[3] 또한 구글의 비즈니스 방식이 기기 제조업체들을 안드로이드 운영체제에만 묶어 놓은 것도 아니다. 삼성의 타이젠 운영체제가 점차 영향력을 넓혀가고 있는 것만 보아도 알 수 있다.

한국 공정위는 이미 2013년에 그러한 부분들을 확인한 바 있고 구글이 시장에서의 경쟁을 저해하는 행위를 하지 않았다는 결론을 내었다. 그 이후로 시장의 상황을 보면 한국 공정위의 그러한 결론이 옳았음을 확실히 뒷받침하고 있다.

오늘날, 전화기, 태블릿, 시계, TV등 다양한 기기의 제조업체들은 제품의 성능을 높이기 위해 안드로이드를 장착하고 있다.  그리고 이러한 생태계와 맞물려서 광범위한 종류의 앱과 소프트웨어들이 만들어지고 있는데, 이러한 움직임이 가능한 것은 안드로이드 체제 하에서 기기간 상호 운용성이 확보되기 때문이다. 사실, 구글의 (글로벌) 안드로이드 앱 스토어에서 판매되는 앱들 중에서 한국의 앱 개발자의 수가 세계에서 다섯 번째로 많다. .^[4]

한편, 한국의 스마트폰 사용자들은 평균 40개 앱을 다운 받은 것으로 나타나 다른 국가들과 비교하여 월등히 많았으며, 그들 앱의 거의 대부분이 무료로 제공된 것들이다.^[5] 안드로이드에 구글 플레이를 묶어서 제공하는 방식에 대해서 어떤 식으로든 평가할 수는 있겠지만, 적어도 그것 때문에 한국의 소비자들이 앱 선택에 있어서 제약을 받았다는 주장은 하면 안 된다. 구글과 경쟁하는 한국의 기업들이 만든 앱들이 앱 스토어의 최다 다운로드^[6]  상위권에 들어있다.

한국의 모바일 시장이 얼마나  역동적^[7] 이고 정보 접근성 ^[8]이 뛰어난 지만 생각해도 구글이 앱 개발자들의 혁신성을 저해한다는 근거를 찾을 수 없을 것이다. 한국의 모바일 앱 기업들은 날로 성장하고 있다. 한국의 모바일 미디어 기업인 컬러 노트 (Color-Note)가 그 예이다. 메신저 서비스를 제공하는 카카오톡 (KakaoTalk^[9]) 은 엄청난 수익을 벌어 들였다. 또한 카카오톡을 비롯한 여러 한국 기업들이 아주 적극적으로 메신저 플랫폼에 다양한 앱 기능을 통합하고 있는데 이것은 앱 스토어들의 아성에 도전장을 내민^[10] 페이스북이 추진하는 방법이기도 하다.

한국의 소비자들은 세계에서 가장 기술에 민감하고 잘 아는 소비자들이다. 한국이 안드로이드 플랫폼을 적극 도입하였기 때문에 엄청난 혁신이 가능했고, 앱 개발자, 기기 제조사, 소비자, 경쟁자들이 모두 윈윈할 수 있었다.

한국은 유럽의 인터넷 규제를 무작정 따라가지 말아야 한다. 한국 공정위는 이미 한국 시장 내에서의 구글의 비즈니스 방식에 대해 조사를 실시한 바 있고 경쟁을 저해한다는 근거를 찾지 못했다. 한국의 디지털 생태계는 힘차게 성장하고 있다. 그리고 한국이 오늘날 디지털 경제의 글로벌 리더가 될 수 있었던 데에는 혁신을 지원해 온 규제 당국의 역할이 있었기 때문이었다. 한국의 규제 당국이 앞으로도 혁신을 지원하고 한국의 경제적 성공이 지속되기를 바란다.

*  이 글의 저자인 제프리 A. 매니(Geoffrey A. Manne)는 미국 오레곤 주 포틀랜드에 위치한 국제 법경제학 센터 (International Center for Law and Economics)의 창립자이자 소장이다. 2015년에 그는 미국 연방통신위원회 (U.S. Federal Communications Commission)의 소비자 자문단에 위촉되어 브로드밴드 워킹그룹을 이끌었다. 그는 법경제학  분석 전문가로서 시카고 대학교에서 두 건의 학위를 받았다. 반독점, 통신, 소비자 보호, 지적재산권, 기술 정책 등의 분야를 전문적으로 담당하고 있다.