인터넷 플랫폼 시장에서의 경쟁법 적용을 위한 소비자 선택 기준

인터넷 플랫폼 시장에서의 경쟁법 적용을 위한 소비자 선택 기준

(Consumer Choice Standard for the Application of Competition Law into the Internet Platform Market)

서강대학교 법학전문대학원 교수, 법학박사

ICLE 법경제연구소 소장 홍대식

『경쟁법연구』 제27권, 한국경쟁법학회, 2013. 5, 257-290면에 실려있는 글입니다.

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I. 머리말

이 글은 인터넷 시장, 그 중에서도 인터넷 접속 서비스와 구별되는 인터넷 기반 서비스 시장에서 중추적인 역할을 하는 인터넷 플랫폼을 중심으로 한 인터넷 플랫폼 시장을 대상으로 하여 경쟁법 적용을 위한 새로운 기준으로 떠오르고 있는 소비자 선택(consumer choice) 기준의 내용을 살펴보고, 그 기준을 올바르게 적용하기 위한 전제와 방법을 규명하는 것을 그 목적으로 한다. 소비자 선택 기준은 특히 미국에서의 반독점법 집행이 소비자 후생(consumer welfare) 기준을 내세우면서도 가격 또는 효율성 접근법에 초점을 맞추게 됨에 따라 기준의 엄격함과 입증의 어려움으로 인하여 체계적인 합법오판(false acquittal)과 과소억제(under-deterrence)의 경향을 보여 왔다는 비판적인 고려에서, 가격 또는 효율성 접근법을 포함하면서도 그보다 넓은 소비자 이익, 예컨대 품질, 다양성, 서비스 그리고 개인정보보호와 같은 이익에도 반독점법 집행에서 높은 우선순위를 두기 위한 패러다임으로서 제안된 것이다. 최근에 유럽연합에서는 소비자선택 기준을 명시적으로 채택한 것으로 볼 수 있는 판결들이 잇따라 선고됨에 따라 이 기준이 더욱 주목을 받고 있다. 다만 가격 또는 효율성이 경쟁에 미치는 영향에 비하여 소비자 선택이 경쟁에 미치는 영향은 더 복합적이고 측정하기 어렵기 때문에, 위법성 판단에서 소비자 선택 요소가 가격 또는 효율성 요소를 보완하는 근거로만 작용할 수 있을 것인지, 아니면 그 자체로 독자적인 근거가 될 수 있을지는 신중하게 접근할 필요가 있다.

인터넷 사업 분야에서의 소비자 보호, 특히 이 글에서 초점을 맞추는 인터넷 플랫폼 시장에서의 소비자 선택의 문제를 다루기에 앞서 명확히 해야 할 개념은 다름 아닌 소비자(consumer) 개념이다. 경쟁법에 속하는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 (이하 “공정거래법”)과 소비자법에 속하는 소비자기본법 , 전자상거래 등에서의 소비자보호에 관한 법률 (이하 “전자상거래법”) 등은 공통적으로 소비자 개념을 사용하는데, 소비자 개념을 정의하는 규정은 소비자법에서만 발견된다. 소비자법에서 사용하는 소비자 개념은 기본적으로 그 요소로서 “소비 생활을 위하여”라는 사용 또는 이용의 목적이 규정되어 있다. 그에 의하면, 소비자는 생산자 또는 공급자로서의 사업자가 시장에 공급하는 상품, 용역이 유통의 가치사슬을 타고 최종적으로 전달되는 지위에 있는 자로서의 의미를 가진다. 한편 공정거래법에서는 소비자 개념을 따로 정의하고 있지 않지만, ‘소비자’와‘거래상대방’을 구별하여 소비자는 최종 소비자만을 가리키고 중간 이용자와 소비자를 포괄할 경우에는 거래상대방으로 표현하고 있다.

이러한 소비자 개념은 전통적인 제조업, 서비스업 기반의 경제에 적합한 개념이라고 할 수 있다. 소비(consumption)라는 개념 자체가 능동적인 활동인 생산(production)에 대비해 볼 때 수동성을 특징으로 하는 개념이기 때문이다. 그런데, 현대의 경제는 모든 것이 다른 모든 것에 연결되고 모든 생산자가 또한 소비자이기도 한 네트워크(network)에 보다 가까워지고 있으므로, 소비자를 생산자 또는 공급자와의 상관 개념으로 이해하는 접근방식에는 한계가 드러난다. 특히 인터넷 시장은 생산자 또는 공급자뿐만 아니라 소비자도 네트워크로 연결되어 상호작용을 하는 대표적인 네트워크 시장이므로, 이러한 시장에서는 소비자 개념을 그대로 사용하기보다는 생산자 또는 공급자와 상호작용을 하면서 이 시장에서 형성되는 네트워크를 구성하는 주체(actor)의 다양성을 보다 더 내포할 수 있는 다른 개념에 의하여 그 주체를 포착하고 그 능동성의 측면에도 주목할 필요가 있다. 그런 점에서 전기통신사업법이나 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 (이하 “정보통신망법”)과 같이 인터넷 시장도 그 규율 대상에 포함하는 특정분야(sector-specific) 규제법이 소비자와 구별되는 이용자(user) 개념을 사용하면서 그 개념에 기초한 규제체계를 구축하고 있는 것은 경쟁법과 소비자법의 관점에서 볼 때 특별한 의미를 갖는다. 예컨대, 전기통신사업법상으로는 전기통신역무를 제공받아 소비생활을 위하여 이용하는 최종 이용자 뿐만 아니라 제공받은 전기통신역무를 다른 영업활동을 위하여 중간재를 포함한원재료, 자본재 또는 이에 준하는 용도로 사용하는 중간 이용자도 이용자의 개념 범위에 포함되기 때문이다. 즉 거래(trade), 사업(business) 또는 전문직업(profession)의 영위를 목적으로 통신역무를 이용하는 자도 이용자에 포함된다. 이를 인터넷 시장에 적용할 경우 인터넷 플랫폼 사업자가 운영하는 애플리케이션 오픈마켓에 디지털콘텐츠를 제공하기 위하여 인터넷 플랫폼 사업자와 수익배분 계약을 체결하는 경우의 당해 디지털콘텐츠 개발자는 소비자기본법상 소비자는 아니지만 전기통신사업법상 이용자에는 해당한다. 반면에 소비자와 중간 이용자를 구별하는 경쟁법과 소비자법의 접근방식은 소비자 보호를 위한 기준 정립에도 영향을 준다.

또 한 가지 분명히 해야 할 개념은 인터넷 시장 개념이다. 단순히 인터넷 시장 이라고 할 때 여기에 참여하는 사업자에는 인터넷 접속 서비스 사업자(internet connection service provider)와 인터넷 기반 서비스 사업자(internet-based service provider)가 포함된다. 통신시장이 유선시장, 무선시장, 유선인터넷접속시장으로 뚜렷이 구분되던 시기에는 통신시장의 구조가 네트워크의 유형 별로 수직적으로 형성되고 네트워크 계층을 중심으로 한 수직적 가치사슬에 의한 가치 창출 방식을 갖고 있었기 때문에, 유선인터넷접속시장과 연결되던 인터넷 시장이 인접한 다른 통신시장에 미치는 영향은 크지 않았다. 그런데, 네트워크 고도화라는 전제가 마련된 상태에서 컴퓨팅 부문의 발전과 인터넷 서비스의 진화로 유선인터넷접속 네트워크를 이용하던 인터넷 서비스가 스마트폰 단말기를 중심으로 무선시장으로 확장되고 단말기의 범위도 태블릿 PC, TV 등으로 확대되고 있다.그에 따라 전통적인 방송, 통신시장과 달리 계층 간의 독립성과 개방성,모듈 방식에 의한 다른 계층 간 기술의 혼용 및 조화(mix & match) 가능성이라는 인터넷 서비스의 특성으로 인해 기존에는 네트워크와 수직적으로 연결되었던 방송, 통신 서비스와 유사한 서비스가 인터넷을 통하여 네트워크 계층과 독립적으로 제공되면서, 콘텐츠(Content)-플랫폼(Platform)-네트워크(Network)-단말기(Device) 계층이 순환적인 구조를 갖는 분산형 시스템인 ICT(Information, Communications, and Technology) 생태계가 기존의 네트워크 계층 중심의 통신 가치사슬을 대체해 가고 있다. ICT 생태계에서는 계층 간을 연결하는 플랫폼이 다양한 이해관계자 사이의 정보와 가치 흐름에 대한 게이트키퍼(gatekeeper) 역할을 하게 되므로, 플랫폼 확장을 통한 인터넷 시장 장악에 필수적인 핵심 서비스인 검색, 미디어 콘텐츠 제공, 광고 서비스를 제공하는 플랫폼 사업자의 영향력이 증대된다.

『경쟁법연구』 제27권, 한국경쟁법학회, 2013. 5, 257-290면에 실려있는 글입니다.

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