공정거래법상 징벌적 손해배상 제도 도입에 대한 비판적 검토

공정거래법상 징벌적 손해배상 제도 도입에 대한 비판적 검토

(A Critical Approach to the Introduction of Punitive Damages in Korean Competition Law)

서강대학교 법학전문대학원 교수, 법학박사

ICLE 법경제연구소 소장 홍대식

「법과기업연구」제5권 제2호, 서강대학교 법학연구소, 2015.8, 73~120면에 실려있는 글입니다.

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I. 머리말

  「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 ‘공정거래법’) 집행체제는 공정거래위원회(이하 ‘공정위’)가 주도적인 역할을 담당하는 공정위 중심의 집행체제이다. 공정거래법의 집행은 법이 금지하는 경쟁제한행위를 방지하고 억제하기 위한 것이므로 이러한 집행 목적을 달성하기 위한 수단으로는 여러 가지를 생각해 볼 수 있으나, 우리 법은 공정위가 집행 권한을 갖는 시정조치와 과징금이라는 제도적 수단에 집행의 상당 부분을 의존하고 있기 때문이다. 공적 집행으로는 공정위와 같은 경쟁당국이 행하는 행정적 집행뿐만 아니라 검찰에 의한 형사적 집행도 있으나, 우리 법은 공정위에 완화 또는 견제된 전속고발권을 부여하여 검찰에 의한 형사적 집행도 공정위에 의한 행정적 집행의 보완적 역할에 머무르도록 하고 있다. 또한 우리 법은 동의 의결제와 분쟁조정제도와 같이 상대적으로 위반행위의 입증 부담을 덜 수 있는 대안적인 집행수단도 공정위에 부여하여 공정위 중심의 집행체제를 공고히 하고 있다.

  그런데 현 정부 들어 경제민주화의 제도적 실현 요구가 거세지면서 공정거래법 집행체제에 대한 문제제기도 많아지고 있다. 관련된 법 개정안들도 봇물 터지듯 발의된 바 있다. 공정거래법 집행체제를 개선하기 위한 제안은 크게 두 가지로 나누어진다. 첫째는 사인에 의한 행위금지청구 제도, 집단소송 제도, 징벌적 손해배상 제도와 같이 사인에 의한 공정거래법 집행, 즉 사적집행을 강화하는 방안이고, 둘째는 공정위의 전속고발권을 폐지 또는 제한하여 검찰의 형사적 집행을 더 쉽게 하는 방안이다. 이 중에서 첫째 방안은 아직 입법 단계까지는 이르지 못하였고, 둘째 방안은공정위의 권한을 완화 또는 견제하기 위한 의무적 고발요청제도를 도입하는 방식으로 일부 반영되었다. 비교법적으로 볼 때, 공정위와 같은 경쟁당국의 집행에 주로 의존하는 우리 법의 집행체제는 유럽연합에 가깝다. 미국의 경우는 사적집행의 비중이 높고 공적집행 중에서도 형사적 집행이 활발하다고 알려져 있다. 따라서 사적집행과 형사적 집행의 비중을 높이려는 제안은 기본적으로 우리 법상의 집행체제에 미국의 제도를 접목시키려는 시도로 볼 수 있다.

  경제민주화의 제도적 실현 요구가 거세지는 맥락에서 왜 이런 시도가 본격적인 제도화 시도로 강하게 나타나는지 그 원인을 곰곰이 생각해 볼 필요가 있다. 그 원인으로 먼저 생각해 볼 수 있는 것은 현재의 집행체제에서는 공정위가 제 역할을 하더라도 바람직한 집행 수준을 달성하기 어렵다는 인식이다. 즉 공정위가 제 역할을 제대로 수행하지 못했다는 불만이 새로운 제도 실험을 요구하는 추세에 보다 중요한 원인으로 작용하고 있는 것으로 보인다. 그렇다면 유럽연합의 제도적 모형을 따르는 우리나라에서 그 현황을 그대로 두고 미국의 제도를 더하면 공정거래법 집행의 수준이 더 바람직한 수준으로 발전할 것인가? 이러한 의문에 답하기 위해서는 경쟁당국에 의한 행정적 집행 외에 사적집행에 의한 경쟁법 집행 수단을 갖고 있는 외국의 법제를 살펴보고 우리 법제와 비교한 후 정책적 시사점을 도출하여 현 시점에서 우리 법의 집행수단으로서 현재 논의되고 있는 다양한 사적집행 수단을 도입할 필요성이 있는지를 개별적으로 진지하게 검토해볼 필요가 있다.

  이 연구에서는 이런 관점에서 특히 징벌적 손해배상 제도에 초점을 맞추어 이 제도의 도입이 공정거래법 집행 개선 대안이 될 수 있는지에 대하여 비판적으로 논의하고자 한다. 공정거래법에 징벌적 손해배상 제도를 도입하기 위한 개정 시도는 이미 2009년과 2010년에도 있었으나, 2012. 5. 18대 국회 회기 만료로 법안이 자동 폐기됨으로써 실제 입법으로 이어지지는 않았다. 그런데, 18대 국회 회기 중이던 2011년 공정거래법의 특별법적 성격을 갖는 「하도급거래 공정화에 관한 법률」에서 원사업자의 기술자료 유용행위에 대하여 실손해의 3배까지 배상책임의 범위를 넓히는 개정이 이루어진 후(동법 제35조 제2항), 징벌적 손해배상 제도의 도입 논의는 새로운 국면을 맞이하게 되었다. 현재 19대 국회에는 하도급법 외에도 공정거래법에 이 제도를 도입할 것을 제안하는 개정안이 여러 건 상정되어 있는 상태이다.

  징벌적 손해배상 제도를 우리 법체계에 도입하는 것이 타당한 것인지에 관한 논의는 이미 학계에서 상당한 수준으로 전개되어 왔다. 사법학계에서 도입을 찬성하는 견해는 대체로 현행 민법상의 규정만으로는 악의적 불법행위의 재발을 방지할 수 없기 때문에 징벌적 손해배상 제도를 도입하여야 한다는 견해와 공익적 법률 시스템의 정착을 위하여 이 제도의 도입이 필요하다는 견해로 나누어진다. 그러나 사법학계의 다수 견해는 도입 반대론이 지배적이다. 반대론의 논거는 피해자 측면에서의 과잉구제의 가능성, 가해자 측면에서의 이중처벌 및 제재 가능성, 법리적 측면에서의 민·형사책임 분리원칙 위배, 사회적 측면에서의 사소 남발과 소송의 사회적 비용 유발로 요약될 수 있다. 한편 공정거래법 학계에서는 이 제도의 도입 가능성을 긍정적으로 검토하는 견해도 있으나, 이에 대하여 부정적이거나 소극적으로 보는 견해도 팽팽히 맞서고 있다.

이 연구는 이러한 선행연구의 성과를 토대로 하면서, 미국의 제도를 중심으로 하여 징벌적 손해배상 제도를 살펴보되, 도입 논의와 관련해서는 유럽연합의 논의 경험을 집중적으로 검토한 후, 공정거래법에 징벌적 손해배상 제도를 도입하는 것이 부적합하다는 점을 논증하는 한편, 이를 대신하여 공정거래법상 사적집행 개선을 위한 현실적 대안을 제시하고자 한다. 이러한 논의의 전개 방식은 징벌적 손해배상 제도가 우리와 다른 불법행위법제를 갖고 있는 미국의 특수한 상황에서 발전한 제도라는 점과 우리 공정거래법의 집행체제가 미국보다는 유럽연합의 모델을 따르고 있다는 점에 착안한 것이다.

이하의 글 내용은 링크된 서강대학교 법학연구소 홈페이지에서 확인하실 수 있습니다.

「법과기업연구」제5권 제2호, 서강대학교 법학연구소, 2015.8, 73~120면에 실려있는 글입니다.

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