온라인플랫폼 특별법 제정은 플랫폼 산업의 잠재적 문제에 대한 해결책인가?
2023-07-28 17:38:46
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온라인플랫폼 특별법 제정은 플랫폼 산업의 잠재적 문제에 대한 해결책인가?
홍대식 (서강대학교 법학전문대학원 교수, 한국경쟁법학회장)
이 글은 [D.E.VIEW Vol.3] 2023년 5월호 ' 온라인 플랫폼 산업 해부'에 실린 글입니다.
들어가며
우리나라에서 온라인플랫폼을 규제 대상으로 하는 특별법을 제정하려는 입법 시도는 공정거래위원회(‘공정위’)가 문재인 정부 때인 2020. 6. 25. 제6차 반부패정책협의회에서 온라인플랫폼 불공정 근절 및 디지털 공정경제 정책을 발표하면서 비롯되었다. 이런 입법 시도는 유럽연합(EU)과 일본에서 온라인플랫폼에 특화된 법률이 실제로 제정된 일에 영향을 받은 것으로 보인다. 정부 내에서 온라인플랫폼 관련 규제 정책 논의를 주도한 공정위는 보도자료에서 EU와 일본에서도 ‘공정위와 유사하게’ 투명성․공정성 제고를 기본원칙으로 하는 플랫폼에 관한 법을 제정하였거나 제정할 계획이라는 점을 밝히고 있기 때문이다. 공정위는 정책을 발표한 지 불과 3개월 후인 2020. 9. 28. 「온라인플랫폼 중개거래의 공정화에 관한 법률안」(‘온플 중개거래 공정화법안’)을 입법예고하고 2020. 12. 18. 규제개혁위원회에서 원안 통과에 성공한 데 이어 차관회의, 국무회의를 거쳐 2021. 1. 28. 정부 입법의 형태로 이 법안을 국회에 제출함으로써 속도감 있게 입법 작업을 추진하였다.
그러나 공정위의 유례없이 신속한 입법 작업 추진은 학계 및 업계의 우려를 자아냈을 뿐 아니라 정부 내에서도 불협화음을 일으켰다. 무엇보다 방송통신위원회(‘방통위’)가 공정위의 정부 제출안에 앞서 2020. 12. 11. 전혜숙 의원 대표발의안으로 「온라인플랫폼 이용자보호에 관한 법률안」(‘온플 이용자보호법안’)을 제출한 이후 온라인플랫폼 특별법 제정을 둘러싼 정부 내 관할권 다툼은 공정위를 담당하는 국회 상임위원회인 정무위원회(‘정무위’)와 방통위를 담당하는 국회 상임위원회인 과학기술정보방송통신위원회(‘과방위’) 간의 소관 부처 지원 경쟁으로 번지는 양상이었다. 국회 정무위에서는 공정위의 정부 제출안 외에도 송갑석 의원 대표발의안, 김병욱 의원 대표발의안, 민형배 의원 대표발의안, 송일종 의원 대표발의안 등 당시 여야를 막론한 많은 의원의 유사 법안이 잇달아 발의되어 법안 수로는 수적 우세를 보였다. 그러나 온라인플랫폼 관련 규제 정책을 공정위 주도의 공정거래 정책의 구체화의 문제로 볼 것인지 아니면 방통위 주도의 통신규제 정책의 구체화의 문제로 볼 것인지에 관하여 정부 부처 간 그리고 담당 국회 상임위원회 간에 진행된 해묵은 논쟁의 재연은 단순히 발의 법안의 숫자로 따질 수 없는 문제로 인식되었다. 공정위가 집행하는 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(‘공정거래법’)이 산업을 불문하고 적용된다는 점에 주목하면 온플 중개거래 공정화법안이 공정위가 이미 가진 법적 수단을 구체화하는 것으로 볼 수 있지만, 온라인플랫폼의 주요 사업자가 「전기통신사업법」상 부가통신사업자로 분류된다는 점에 주목하면 방통위 역시 온플 이용자법안이 이미 가진 법적 수단을 구체화할 근거를 주장할 수 있는 상황이었기 때문이었다. 그로 인한 입법 교착 상태를 해소하기 위해 2021년 내내 국회 상임위원회 간 조정 노력이 진행되었고 청와대도 나서 당정청 협의를 거쳐 잠정적인 합의안도 도출되었지만, 결국 입법 작업은 문재인 정부 때에 마무리되지 못했다.
2022년 5월 윤석열 정부 출범 이후로는 온라인플랫폼 특별법 제정 추진에 관한 정부의 기조는 바뀐 것처럼 보인다. 윤석열 정부는 민간 주도, 정부 지원의 경제정책 기조에서 혁신과 공정이 균형을 이루는 디지털 플랫폼 생태계 조성을 디지털 플랫폼 정책 방향으로 설정하고 온라인플랫폼 업계의 자정 노력을 기반으로 하는 자율규제(self-regulation) 여건의 조성을 정부규제의 대안으로 제시하고 있기 때문이다. 정부는 기획재정부 주관하에 공정위, 과학기술정보통신부, 방통위 등이 참여하는 범부처 디지털 플랫폼 정책협의체를 운영하는 한편, 민간 중심의 플랫폼 자율규제 정책 논의 및 상생발전 촉진기구의 구성․운영을 지원하고 있다. 2022년 8월 상생발전 촉진기구로서 출범한 플랫폼 민간 자율기구는 2023. 5. 11. 산하 4개 분과에서 마련한 자율규제 방안을 발표하였다.
그러나 2022. 11. 2. 이후 최근 6개월 동안 의원 입법으로 8개의 새로운 법률안이 발의되는 등 온라인플랫폼에 특화된 법률 제정 시도의 불씨가 살아나는 모습이 나타나고 있다. 새로운 법률안은 2021. 1. 28. 국회에 제출된 정부 입법안과 유사한 내용을 담으면서 EU에서 제정된 「디지털시장법」(Digital Markets Act)이나 2021년 6월 미국 의회에 발의되었다가 2022년 말 회기 만료로 폐기된 플랫폼 패키지 법안에 포함된 입법 방식과 내용도 일부 반영하고 있다. 더욱이 최근에는 공정위가 온플 중개거래 공정화법안과 달리 시장 영향력이 큰 온라인플랫폼을 규제 대상으로 하는 온라인플랫폼 특별법 제정을 추진하고 있다는 소식이 일부 언론을 통해 흘러나오기도 했다.
이런 배경하에, 이 글은 정부, 특히 공정위가 지난 정부와 이번 정부에서 입법을 추진하는 온라인플랫폼 특별법의 성격과 추진 배경을 살펴보고 과연 이런 입법이 우리나라에서 온라인플랫폼을 둘러싼 시장 여건과 경쟁 상황, 그리고 우리나라의 관련 법제와 집행 현황에 비추어 볼 때 플랫폼 산업의 잠재적 문제에 대한 해결책이 될 수 있는지를 비판적으로 검토한다. 이를 위해 온라인플랫폼 특별법의 성격을 크게 공정거래정책에 관한 거래공정화법과 경쟁정책에 관한 특별경쟁법으로 구분하여 살펴본다.