앱 기반 서비스 제공 스타트업 시장에서의 소비자 문제

앱 기반 서비스 제공 스타트업 시장에서의 소비자 문제

서강대학교 법학전문대학원, ICT법경제연구소장

홍대식 교수

한국소비자단체협의회 『월간소비자』 2020년 5월호, 24-29면에 실려있는 글입니다.

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지난 2월 하순 대구․경북 지역의 코로나19 확진자 폭증 이후 사회적 거리두기가 일상화된 지도 두 달이 훌쩍 지났다. 각급학교의 개강이 연기되거나 개강을 하더라도 온라인 수업으로 대체되고 많은 직장에서 재택근무 또는 무급휴직이 시행되었다. 특히 소비자들의 일상과 밀접한 관련이 있는 각종 소상공인 점포들이 문을 닫거나 영업이 축소되었다. 이런 상황에서 오히려 예년보다 수요가 급증하는 산업이 있다. 비대면 산업이라고 불리는 이런 산업으로 손꼽히는 것은 B2C 영역의 유통과 콘텐츠 산업이다. 이런 산업이 포스트 코로나 시대에도 각광받게 될 신산업으로 부상하고 있는 중심에는 이 산업에서 활동하고 있는 앱 기반 서비스 제공 사업자들이 있다. 이들 중에는 기존 오프라인 대기업이 사업 영역을 확장한 경우도 있지만, 스타트업으로 불리는 새로운 사업주체들이 앱 기반 서비스 제공 사업자로서 대거 등장한 것은 주목할 만한 현상이다.

   스타트업 관련 소비자 문제 접근의 기초: 두 가지 차원에 대한 인식

(1) 스타트업과 앱 기반 서비스

스타트업은 최근에 신생 창업기업을 지칭하는 용어로 많이 사용되고 있다. 스타트업은 2000년대 초반 이후 지금까지 사용되고 있는 벤처기업과 유사한 개념으로 쓰이고 있으나, 법적인 개념이 되어 그 의미가 고착화된 벤처기업과 다르게 역동적인 개념이다. 벤처기업은 「벤처기업 육성에 관한 특별조치법」 제2조의2의 요건을 갖추어야 하므로 중소기업 규모의 기업에 한정되지만, 스타트업은 사업의 특성에 의하여 정의되므로 그 특성을 갖고 있는 한 규모와 관계없다. 또한 벤처기업은 사업자를 규모와 자산조직방식으로 구분하는 전통적인 제조기업 중심의 수직적인 경제구조에 갇혀 있는 개념이라면, 스타트업은 서비스 기반 플랫폼 중심의 복합적인 생태계 구조를 지향하는 개념이다. 스타트업을 특징짓는 사업 특성의 핵심적인 요소는 새로운 아이디어와 혁신기술이다.(*1) 특히 이런 특성은 앱 기반 서비스를 제공하는 스타트업에게서 많이 볼 수 있는데, 이들은 플랫폼 역할을 하는 자신을 중심으로 하는 각 측면의 참여자를 매개하는 새로운 사업모델을 정립하여 새로운 가치와 함께 수익을 추구한다.(*2)

(2) 앱 기반 서비스 제공 스타트업의 사업모델과 소비자 문제

앱 기반 서비스를 제공하는 스타트업의 사업모델의 상당수가 소비자 참여를 필요로 하므로, 스타트업이 중심이 된 거래에서 소비자 문제가 관심의 대상이 되는 것은 자연스런 현상이다. 일찍이 국내에 도입되었고 소비자 문제가 적지 않게 발생하여 「전자상거래 등에서의 소비자보호에 관한 법률」상 통신판매중개업자로 규율 대상이 되는 인터넷 오픈마켓 사업자의 경우를 보자. 이 시장의 발전 과정에서 중요한 사건 중 하나는 2009년 4월 국내 최초의 인터넷 오픈마켓 사업자인 옥션의 대주주로서 해외기업인 이베이가 같은 시장에 있는 국내 기업 인터파크 지마켓을 인수한 사건이다. 이 기업결합은 인터넷 오픈마켓 시장에서의 1, 2위 기업 간의 기업결합으로 당시 두 기업의 시장점유율을 합산하면 90%를 넘게 되어 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(‘공정거래법’)상 기업결합의 경쟁제한성 심사 과정에서 많은 논란이 제기되었다. 공정거래법상 기업결합의 경쟁제한성 심사에는 소비자 후생에 미치는 영향이 당연히 고려된다. 따라서 이 사건에서도 소비자 문제가 제기되었는데, 실제로 공정거래위원회(‘공정위’)의 시정조치 주문에는 결합기업의 인터넷 오픈마켓에 입점한 판매자와 관련된 사항은 있으나 소비자와 관련된 사항은 없다. 공정위는 왜 이 사건에서 소비자 문제를 특별히 문제 삼지 않았을까?

(3) 소비자 문제의 두 가지 차원

이러한 의문을 풀기 위해서는 소비자 문제가 두 가지 차원에서 검토되어야 한다는 점을 이해해야 한다. 하나는 시장의 차원이고, 다른 하나는 개별 거래의 차원이다. 공정거래법상 기업결합의 경쟁제한성 심사에서 고려되는 소비자 문제는 시장의 차원에서 검토되어야 하는 문제이다.

경쟁 보호와 관련하여 소비자 문제는 ‘경쟁시장에서 누릴 수 있는 소비자의 이익’(*3)이라는 관점에서 검토되어야 한다. 이는 경쟁이 갖는 소비자 후생 증대의 기능에 주목하는 관점이다. 시장에서 경쟁이 활성화되면 사업자들이 소비자의 선택을 받기 위하여 소비자에게 서로 더 나은 혜택을 주기 위하여 경쟁하게 되므로, 소비자의 이익이 보호될 수 있다. 경쟁시장에서 누릴 수 있는 소비자의 이익은 거래 상대방이 되는 개별 소비자의 구체적인 이익과 구별된다. 전자를 보호하는 것은 경쟁법의 영역이라면, 후자를 보호하는 것은 소비자법의 영역이다.

이베이/옥션/인터파크 지마켓 기업결합 사건에서 공정위는 소비자 측면 시장을 인터넷 오픈마켓과 온라인 쇼핑몰을 포함하는 인터넷 쇼핑시장으로 획정하고 이 시장에서 결합기업이 판매가격을 인상할 가능성이 미약하다고 보았다. 이런 판단이 가능했던 것은 이 시장에서 역동적 시장(dynamic market)의 힘이 작용하여 기업결합에도 불구하고 경쟁시장에서 누릴 수 있는 소비자의 이익은 훼손되지 않을 것으로 보았기 때문이다. 이 기업결합이 공정위로부터 조건부 승인을 받은 지 10여년이 지난 지금 인터넷 쇼핑시장은 격변을 일으켜 소셜 커머스 플랫폼 사업모델로 출발한 쿠팡이 일약 업계 1위로 도약하고 그 밖에도 수많은 전자상거래 플랫폼이 등장하여 각축을 벌이고 있다. 그로 인하여 코로나19 사태로 온라인 쇼핑에 많이 의존하게 된 소비자들은 공정위가 예측한 대로 경쟁이 가져다주는 소비자의 이익을 충분히 누리고 있다.

   배달 앱 서비스 분야 기업결합으로 제기된 소비자 문제를 바라보는 시각

(1) 배달 앱 서비스 분야 기업결합 사건

앱 기반 서비스 제공 스타트업 시장에서 최근 단연 화제가 되는 사건은 해외기업인 딜리버리 히어로가 같은 시장에 있는 국내 기업인 우아한형제들과 합작회사를 설립하기로 한 사건이다. 딜리버리 히어로는 국내에서 요기요와 배달통이라는 브랜드로, 우아한형제들은 배달의민족이라는 브랜드로 앱 기반 음식 주문-배달 서비스를 제공하고 있다. 따라서 외형적으로는 두 기업의 합작회사 설립으로 3개의 다른 앱 기반 음식 주문-배달 서비스가 하나의 지배구조 하에 들어가게 된다. 2019년 12월 딜리버리 히어로가 공정위에 기업결합 신고서를 제출함에 따라 공정위는 이 기업결합의 경쟁제한성 여부를 면밀히 심사하고 있다. 이러한 심사에는 이 기업결합으로 인하여 소비자가 경쟁시장에서 누리던 소비자의 이익을 침해받는 것은 아닌지에 대한 심사도 포함되어 있다. 과연 이 기업결합은 음식 주문-배달 서비스를 이용하는 수많은 소비자의 이익에 어떤 영향을 줄 것인가?

(2) 배달 앱 서비스 분야 기업결합을 둘러싼 논의의 전개

기업결합 발표가 있던 초기에는 딜리버리 히어로가 우아한형제들과 합작회사를 설립하기 위한 지분 인수 가격이 40억 달러에 이른다는 소식에 우리나라 스타트업 생태계에서 볼 수 없었던 이상적인 스케일업 사례로 주목을 받았다. 우리나라의 스타트업 진입 환경에 대해서 새로운 사업모델의 혁신을 가로막는 규제로 인한 문제점이 많이 지적되고 있지만, 최근 몇 년 사이에 한국의 스타트업 생태계는 양적으로 큰 성장을 이루었다. 그러나 스타트업의 질적 성장을 돕기 위한 데이터 인프라와 투자자 환경은 그에 미치지 못하여 2017년 조사 결과 한 해 동안 새롭게 투자받은 전세계 스타트업 100대 기업에 한국 기업은 단 하나도 들지 못하는 실정이었다.(*5) 이런 상황에서 해외기업이 국내기업의 가치를 높이 평가하여 거액을 투자한다는 것은 그 자체로 돌파구가 필요했던 스타트업 생태계에 단비 같은 소식이었다.

그러나 환호는 오래 가지 못했다. 해가 바뀌면서 정치권, 소상공인업계, 노동계로부터 연이어 반대의 목소리가 터져 나오기 시작했다. 반대의 주된 근거는 3개의 배달 주문 서비스 사업자가 하나의 지배구조 하에 들어가게 되면 독점의 폐해가 나타나 배달 앱 플랫폼 생태계에 포함된 소상공인 음식점 업주와 배달 기사의 수입이 줄어든다는 것이다. 2020. 4. 1. 우아한형제들은 종전부터 계획하였던 수수료체계 개편을 발표하였는데, 그로 인해 입점업체에 미치는 영향에 대한 논란은 반대 진영을 달구는 역효과를 초래하였다. 온라인 플랫폼 사업자의 주된 수익원인 수수료가 상가임대료와 비교되어 그 수준의 적정성에 대한 공격을 받고, 공공 배달 앱을 만들어 배포하여 수수료를 없애겠다는 지방자치단체도 등장했다. 급기야 소비자단체 중에서도 소비자 설문조사를 토대로 하여 이번 기업결합으로 인하여 소비자 피해가 우려된다는 의견을 표시하는 사례도 나왔다.

(3) 배달 앱 서비스가 소비생활에 준 변화

그러나 이런 논란에서 한 발짝 물러나 이런 질문을 던져보자. 앱 기반 주문-배달 서비스가 등장하기 전 소비자의 음식 주문-배달 방식은 무엇이었을까? 요즘처럼 스마트폰에서 배달 앱을 깔기만 하면 언제든 몇 번의 손가락 터치로 쉽고 편리하게 접근 가능한 음식점을 찾고 짧은 시간 안에 음식이 배달되어올 뿐만 아니라 여러 할인 혜택도 받을 수 있는 시대는 저절로 온 것일까? 음식 주문-배달이라는 소비자의 일상생활의 영역에서 소비자의 이익은 어떻게 평가되어야 할 것인가?

우아한형제들이 우리나라에 배달 앱을 처음으로 선보인 때는 불과 10년 전인 2010년이다. 우아한형제들은 당시 국내 앱마켓 시장을 선도한 아이폰 앱스토어에 전단지 앱을 등록하여 단순 정보 서비스를 시작하였다가 배달 앱 서비스를 구상하게 되었다고 한다. 당시에 이미 배달통, 배달114 등과 같은 경쟁자가 시장에 이미 자리 잡게 되었으나, 우아한형제들의 배달 앱 서비스인 배달의민족은 디자인 능력과 서비스 편의성과 같은 차별화 요인을 바탕으로 소비자의 참여를 통한 네트워크 효과를 창출하여 크게 성장하였다. 스마트폰 보급의 확대로 배달 앱 서비스는 전화번호부를 검색하거나 광고지, 전단지를 참고하여 음식점 연락처를 찾아 전화하는 직접 주문방식을 대체하는 새로운 선택지가 되었는데, 이는 꼭 특정 사업자의 기여는 아닐 수 있다. 그러나 배달의민족 서비스가 초창기 부정적인 전망에도 불구하고 성공적인 앱 기반 서비스 플랫폼으로 정착하게 된 데에는 주문 편의성 도모라는 추구 가치가 소비자를 포함한 참여자의 선택을 받았기 때문이라는 점은 부인할 수 없는 사실이다.

   배달 앱 서비스 분야 기업결합에서의 소비자 문제에 대한 경쟁법적 접근

(1) 소비자 문제 제기의 근거

최근 기업결합을 둘러싼 논란은 배달의민족 서비스가 그 동안 쌓아올렸던 고객 중심의 가치가 기업결합으로 인하여 향후 훼손될 것이라는 우려에 기인한다. 이런 우려는 대체로 배달 앱 서비스 간의 경쟁의 감소로 음식점 업주와 배달 기사가 수수료 인상으로 인한 피해를 입게 되고 이는 음식 가격과 배달료 인상이라는 방식으로 소비자에게 전가될 것이라는 우려로 요약된다. 이는 소비자 이익 중에 가격을 중심으로 한 이익에 초점을 맞추고 결합기업이 향후 별다른 경쟁압력 없이 쉽게 수수료를 인상할 유인과 능력을 가질 것을 전제로 하고 있다.

(2) 경쟁법적 접근과 고려사항

그러나 자극적인 언론 기사나 정치인의 언동을 뒤로 하고 차분하게 생각할 때, 과연 이런 기업결합을 금지하는 것과 허용하는 것 사이에 어느 쪽이 시장의 차원에서 소비자의 이익 보호에 도움이 되는 것인지는 직관적으로 알 수 있는 문제가 아니다. 그 판단을 위해서는 경쟁법적 접근이 필요하고, 이를 위해서는 두 가지 사항을 염두에 두어야 한다. 하나는 가격인상 가능성을 판단할 때 배달 앱 서비스를 둘러싼 다양한 경쟁압력을 폭넓게 고려해야 한다는 것이다. 다른 하나는 특히 온라인 플랫폼 서비스에서의 소비자 이익은 가격뿐만 아니라 이를 포함한 다양한 요소로 평가되어야 한다는 것이다.

(3) 다양한 경쟁압력에 대한 폭넓은 고려

첫째, 수수료 인상과 그로 인한 소비자 가격 전가라는 소비자 이익 침해 우려를 제기하는 쪽에서는 오로지 배달 앱 서비스 간의 경쟁의 감소에만 초점을 맞추고 있다. 이는 현재의 배달 앱 서비스를 이용하는 음식점 업주와 배달기사가 수수료 인상에 대항하지 못하고 거래처를 바꾸지 못한다는 것을 전제로 한다. 그러나 음식점 업주는 직접 주문 또는 네이버, 카카오 등을 통한 온라인 주문을 확대하거나 쿠팡 이츠와 같이 새로운 사업모델을 가진 서비스를 이용하는 방식으로 수수료 인상에 대한 대응이 가능하다. 배달기사 입장에서도 최근 부쩍 성장한 배달대행업체라는 대안이 존재한다. 세계적으로 음식 주문-배달 서비스 분야에서 배달 역량은 중요한 경쟁 요소로 부상하고 있는데, 결합기업이 기업결합을 통해 혁신을 추구하는 것도 바로 배달 역량을 강화하기 위한 자체배달(own delivery) 서비스와 이를 뒷받침하는 인공지능 기술에 관한 것이다. 이처럼 음식 주문-배달 서비스 분야에서 경쟁의 양상이 크게 달라져 경쟁압력이 다양해지고 있고 플랫폼 생태계를 구성하는 참가자와의 협력관계가 더 강조되고 있다는 점은 결합기업의 가격인상 가능성 판단에서 중요하게 고려되어야 할 요인이다.

(4) 소비자 이익의 다양한 요소에 대한 평가

둘째, 결합기업의 가격인상 가능성에 따른 소비자 이익 침해 우려의 목소리는 소비자 이익 중에 가격에 초점을 맞춘 것이지만, 특히 온라인 플랫폼 서비스에서는 소비자 이익을 가격을 포함한 다양한 요소로 평가하여야 한다. 가격 이외의 소비자 이익으로는 편의성, 품질(개인정보 보호 수준 포함), 기술혁신, 적정한 수준의 선택지 등을 들 수 있다. 배달 앱 서비스와 같은 양면 거래형 플랫폼(two-sided transaction platform)(*6)에서는 양 측면에 있는 소비자와 이용 사업자 간의 매칭 거래를 활성화하기 위하여 양쪽을 다 만족시켜 줄 수 있는 가치를 창출할 뿐만 아니라 그에 최적화된 가격구조와 가격수준을 설정하는 것이 매우 중요하다. 이와 같은 플랫폼 생태계에서는 양쪽과 밀접하게 결합된 사업모델을 정립하고 소비자 이익을 구성하는 다양한 요소들을 그에 맞게 구성하는 것이 사업의 성패를 좌우하기 때문이다. 소비자 이익을 구성하는 다른 요소를 개선하지 않고 가격만 올리는 플랫폼 사업자는 양쪽이 상호 영향을 받는 피드백 회로(feedback loop) 상호작용으로 인하여 소비자와 이용 사업자의 이탈에 직면하게 된다. 결국 양면 거래형 플랫폼은 수수료 기반의 수익모델을 갖지만 수수료 비율에 대한 도전에 대응하여 지속가능한 서비스를 할 수 있으려면 고객 중심의 추구 가치를 끊임없이 개선해야 한다. 따라서 소비자 이익에 대한 영향을 평가할 때는 이와 같은 플랫폼 생태계 경쟁의 특성을 충분히 고려하여야 한다.

   공정위의 기업결합 심사에 거는 기대

어느새 소비자의 일상생활의 일부가 된 앱 기반 서비스 제공 스타트업 시장에서도 소비자 문제는 불거질 수 있고 이에 대한 관심과 분석은 지속되어야 한다. 그러나 이런 스타트업이 많이 채택하는 온라인 플랫폼 사업모델에서는 경쟁의 양상과 소비자 가치 창출의 모습도 달라지고 있으므로, 소비자 문제에 대한 관심과 분석도 그에 따라 변화될 필요가 있다. 배달 앱 서비스 분야에서의 기업결합 심사는 우리 사회와 경쟁당국이 이런 변화를 전향적으로 수용할 준비가 되어 있는지를 테스트할 시험대가 되고 있다. 포스트 코로나 시대를 살아가야 할 많은 소비자들에게 최선의 판단 결과가 나올 수 있기를 기대한다.

(*1) 이런 점에서 스타트업을 새로운 아이디어를 바탕으로 혁신적인 기술을 접목하여 새로운 제품이나 서비스로 비즈니스 기회를 모색하는 신생 기업으로 정의하는 견해로는 황세희․김경미․박현준, “국내 스타트업의 현황 및 성공요인 분석: ㈜우아한형제들의 사례를 통하여”, 한국산업정보학회논문지, 25(1) (2020), 73면.

(*2) 플랫폼의 역할을 하는 앱 기반 서비스의 사업모델은 전에 없던 서비스를 창출하는 것이므로 가치가 먼저 받아들여져 성공한 후 수익이 그 결과로 따라오는 형태를 띠게 된다. 따라서 사업모델에 추구가치와 수익이 모두 포함되고, 양자가 분리되었다가 점차 중첩되는 방식으로 발전한다. 이승훈, 플랫폼의 생각법, 한스미디어 (2019), 52-60면.

(*3) 대법원 2010. 5. 27. 선고 2009두1983 판결(티브로드 강서방송 II)

(*4) 공정위 2009. 6. 25.자 제2009-146호 의결(2009지식1195)

(*5) 아산나눔재단․구글 캠퍼스 서울, 4차 산업혁명을 주도하기 위한 스타트업 코리아! (2017), 2-3면.

(*6) 양면 플랫폼을 양면 거래형 플랫폼과 양면 비거래형 플랫폼으로 구분할 수 있는데, 양면 거래형 플랫폼은 ‘두 개의 플랫폼 이용자 집단 간의 거래의 존재와 관찰 가능성’을 특징으로 한다. 이런 특징으로 인해 양면 거래형 플랫폼은 플랫폼 참가와 이용에 대한 가격 부과가 가능하게 되어 수수료 기반 수익모델이 정립될 수 있다. 플랫폼의 사업모델은 추구 가치가 있어야 양쪽의 참가자에게 수용될 수 있지만, 수익 없이는 지속가능성이 없으므로 추구 가치와 수익의 중첩이 필요하다.